이유
「지방자치법」 제52조에서는 지방의회는 내부운영에 관하여 같은 법에서 정한 것 외에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 「지방공무원법」 제6조제1항에서는 지방의회의 의장은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한(이하 “임용권”이라 한다)을 가진다고 규정하고 있으며, 같은 법 제7조에서는 지방자치단체에 임용권자별로 인사위원회를 두도록 하면서(제1항), 지방의회의 의장은 소속 공무원, 법관·검사 또는 변호사 자격이 있는 사람, 대학에서 조교수 이상으로 재직하거나 초등학교·중학교·고등학교 교장 또는 교감으로 재직하는 사람 등에 해당하는 사람으로서 인사행정에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 인사위원회의 위원을 임명하거나 위촉한다고 규정하고 있고(제5항), 같은 법 제31조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(제1호), 「정당법」에 따른 정당의 당원(제2호) 및 지방의회의원(제3호)은 인사위원회의 위원으로 위촉될 수 없다고 규정하고 있으며(제6항), 그 밖에 인사위원회의 구성에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는 한편(제11항), 그 위임에 따라 마련된 「지방공무원 임용령」 제9조의2제1항에서는 인사위원회의 구성에 대하여 특정 성(性)이 위촉위원 수의 10분의 6을 초과하지 않아야 하고(제1호), 퇴직공무원은 4명 이하가 되도록 규정(제3호)하고 있습니다.
이상의 관련 법령에 따르면, 지방의회 의장 소속으로 두는 인사위원회의 위원 임명·위촉에 대하여 「지방공무원법」 제7조제5항에서는 지방의회의 의장이 소속 공무원 및 같은 항 제1호부터 제5호까지에 해당하는 사람으로서 인사행정에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위원을 임명·위촉하도록 규정하면서 해당 위원의 구성 방법·절차 등에 대하여 의회규칙으로 정하도록 위임하고 있지 않은바, 이 사안에서는 경기도의회 의장이 인사위원회의 위원을 임명하거나 위촉할 때 교섭단체의 대표의원이 추천하는 사람을 위원으로 임명하거나 위촉할 수 있도록 하는 내용을 의회규칙에 규정하는 것이 「지방자치법」 및 지방공무원법령 등에 위반되는지가 문제됩니다.
먼저, 「지방자치법」 제52조에 따른 의회규칙은 지방의회가 제정주체이고 효력발생 요건으로 공포를 필요로 하지 않는다는 점에서 같은 법 제29조에 의해 지방자치단체의 장이 제정하고 공포·시행하는 규칙과는 구분된다고 할 것이고, 주민의 대표로 구성되는 합의제기관인 지방의회의 성격과 기능을 감안할 때 지방의회는 법령에 명문으로 근거가 없다고 하더라도 법령에 저촉되지 않는 범위에서 내부운영에 관한 사항을 의회규칙의 형식으로 정할 수 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2018. 2. 28. 의견제시 18-0008; 이주희(2014) 『지방자치법 해설과 운영사례』 467쪽 참조 ).
여기서 의회규칙으로 정할 수 있는 “내부운영”의 의미에 지방의회의 의장 소속으로 설치하는 인사위원회의 구성에 관한 사항이 해당하는지 살펴보면, 「지방자치법」 제103조제2항에서 지방의회의 의장은 지방의회 사무직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있는 점을 고려할 때, 지방의회 소속 직원의 인사에 관한 사항은 내부운영에 해당하는 것으로 보이는바(각주: 법제처 2022. 4. 28. 의견제시 22-0043; 행정안전부(2022) 『지방의회 운영 가이드북』 179쪽 참조), 소속 직원의 임용·훈련·징계 등에 관한 사항을 관장하는(「지방공무원법」 제8조) 인사위원회의 구성에 관한 사항을 의회규칙에 규정할 수 있는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방공무원법」에서는 지방의회의 의장 소속으로 두는 인사위원회의 구성에 관하여 위원의 자격요건(제7조제5항), 결격사유 (제7조제6항) 등을 구체적으로 규정하면서 법령에서 정한 사항 외에는 달리 의장의 임명·위촉 권한을 제한할 수 있도록 규정하고 있지 않고 있으므로, 의회규칙에 인사위원회 위원에 대한 의장의 임명·위촉 권한을 제한하는 내용을 규정하는 경우에는 지방공무원법령에 저촉될 소지가 있다 할 것입니다(각주: 대법원 2023. 3. 9. 선고 2022추5118; 법제처 2015. 8. 6. 의견제시 15-0183 참조).
그런데, 이 사안에서 경기도의회 의장이 인사위원회 위원을 임명하거나 위촉할 때에 교섭단체의 대표의원이 추천하는 사람을 위원으로 임명하거나 위촉할 수 있도록 하는 내용이 의장의 인사위원회 위원 임명·위촉 권한을 제한하는 것인지 살펴보면, “추천”이란 문언적으로 어떤 조건에 적합한 대상을 책임지고 “소개한다”는 것을 의미하므로(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조), 지방의회의 의장이 인사위원회의 적절한 구성을 위하여 지방의회의 다른 구성원이나 외부인사 등 제3자로부터 위원 후보를 추천받는 것 자체가 의장의 임명·위촉 권한을 제한한다고 보기는 어려울 것이지만, 지방의회의 의장으로 하여금 제3자가 추천한 인사위원회 위원 후보를 위원으로 임명·위촉하도록 의무화하는 경우에는 지방의회의 의장이 추천 없이 위원을 임명하거나 위촉할 수 없게 되고, 임명·위촉의 범위도 축소될 것이므로 의장의 임명·위촉 권한을 제한하는 것으로서 법령에 위반된다고 볼 수 있을 것입니다.
살피건대, 이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 의회규칙에 규정하더라도, 해당 규정에 따라 추천된 인사위원회 위원 후보는 경기도의회 의장이 임명하거나 위촉할 수 있는 대상 중 하나일 뿐이고 경기도의회 의장이 그 추천에 구속되어 추천된 사람을 반드시 위원으로 임명·위촉할 필요가 없으므로 해당 규정이 경기도의회 의장의 임명·위촉 권한을 제한하여 「지방공무원법」 등 상위법령에 위반된다고 보기 어렵습니다(각주: 대법원 2013. 9. 12. 선고 2013추50 판결; 법제처 2022. 4. 27. 의견제시 22-0104 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 의회규칙에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다만, 대법원 판례에 따르면, 지방자치단체장 소속 위원회의 일부 위원에 대한 위촉권을 지방의회 의장에게 부여하는 내용의 조례안에 대하여, “지방의회 의장은 의회를 대표하고 의사를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독하는 직무를 가지는 것이나, 여기에서 의회를 대표한다 함은 조직적, 의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것이지 지방의회의 의사를 대표할 수 있다는 것은 아니고, 지방의회 의장은 위와 같은 지위를 제외하고는 의원 개인과 동일한 지위를 가진다고 할 것이어서 집행기관의 인사권에 의장 개인의 자격으로는 관여할 수 있는 권한이 없고, 조례로서 이를 허용할 수도 없다”고 판시하고 있는바(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141; 대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결; 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결; 법제처 『2022년 자치법규 입안 길라잡이』 56∼57쪽 참조), 이 사안의 인사규칙을 개정하려는 취지가 교섭단체의 대표위원 개인에게 인사위원회의 위원 후보를 추천하도록 권한을 주려는 것이 아니라면 그러한 취지가 명확히 반영되도록 인사위원회 위원 후보의 추천 주체를 “교섭단체의 대표위원”이 아닌 “교섭단체”로 규정하는 것이 바람직한 것으로 보이므로 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제52조(의회규칙) 지방의회는 내부운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다.
제103조(사무직원의 정원과 임면 등) ① 지방의회에 두는 사무직원의 수는 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로 정한다.
② 지방의회의 의장은 지방의회 사무직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다.
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