이유
가. 질의 가에 대하여
「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 한다) 제2조제3호가목에 따르면, 이 법에서의 ‘행정기관’에는 지방자치단체와 그 소속기관이 포함되는데, 같은 법 제12조에서는 행정기관의 장은 민원을 신속히 처리하고 민원인에 대한 안내와 상담의 편의를 제공하기 위하여 민원실을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조의3에서는 민원실의 1일 운영시간은 오전 9시부터 오후 6시까지로 하고(제1항), 민원실의 운영시간이나 운영방법은 각 행정기관의 특성에 따라 행정안전부령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 달리 정할 수 있다고 규정하고 있으며(제3항), 그 위임에 따라 제정하려는 「금산군 민원실 설치 및 운영에 관한 조례안」(이하 “금산군조례안”이라 한다) 제6조에서는 “내부위임사항”이라는 제목으로 군수는 읍·면 행정복지센터에 설치된 민원실 운영과 관련하여 점심시간 및 교대근무 등 점심시간 운영에 관한 사항은 읍·면장에게 위임한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」(이하 “행정업무규정”이라 한다) 제2조에서는 중앙행정기관(대통령 직속기관과 국무총리 직속기관을 포함한다)과 그 소속기관, 지방자치단체의 기관과 군(軍)의 기관(이하 “행정기관”이라 한다)의 행정업무 운영에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 영에서 정하는 바에 따른다고 규정하면서, 같은 규정 제10조제2항에서는 행정기관의 장은 업무의 내용에 따라 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원으로 하여금 위임전결하게 할 수 있도록 규정하고 있고, 「지방자치법」 제131조에서는 하부행정기관으로 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 각각 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제132조제2항에서는 읍장·면장·동장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 시장·군수 또는 자치구의 구청장이 임명한다고 규정하고 있습니다.
일반적으로 ‘행정권한의 위임’은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 함으로써 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로, 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정되는 것이나, ‘행정권한의 내부위임’은 대외적인 권한 이전 없이 행정관청 내부의 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정 내부 업무처리의 효율성을 위하여 필요하다면 내부위임을 할 수 있습니다(각주: 대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 참조).
살피건대, 민원처리법령에서는 민원실의 설치·운영에 관한 지방자치단체의 장의 권한을 규정하고 있으나, 이를 하부행정기관에 내부위임하는 것을 제한하는 규정을 두고 있지 않은바, 지방자치단체의 장이 민원실 운영의 편의를 도모하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 민원처리법 제8조의3에 따른 민원실의 운영 권한을 읍·면장에게 내부위임하는 것이 법리적으로 불가능한 것은 아니라 할 것입니다(각주: 법제처 2019. 4. 25. 의견제시 19-0121; 법제처 2023. 6. 30. 의견제시 23-0198 참조).
다만, 행정권한의 내부위임의 경우 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없는 점을 고려하여 민원실 운영에 관한 군수의 권한 중 어느 권한까지를 읍·면장에게 내부위임할 것인지는 민원실 운영의 특정 권한을 읍·면장이 행사하는 것의 적절성, 업무효율 증대의 필요성 등을 검토하여 귀 군에서 판단해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이, 행정업무규정 제2조에서는 행정기관의 행정업무 운영에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 영에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 같은 규정 제10조에 따르면 문서는 해당 행정기관의 장의 결재를 받아야 하고(제1항), 행정기관의 장이 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원으로 하여금 위임전결하게 하는 경우에 그 위임전결 사항은 해당 기관의 장이 ‘훈령’이나 ‘지방자치단체의 규칙’으로 정하도록 규정하고 있고, 민원처리법령에서는 민원실 운영과 관련한 지방자치단체장의 권한을 하부행정기관에 내부위임하는 경우의 규정형식과 관련된 규정을 두고 있지 않습니다.
한편, 「지방자치법」 제117조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있으나, 위 규정에 따른 권한의 위임은 ‘내부위임’이 아니라 ‘외부적 권한 위임’에 해당하므로(각주: 대법원 1997. 2. 14. 선고 96누15428 판결 참조), 같은 법 제117조제1항은 이 사안을 판단할 때 고려해야 하는 법령에는 해당하지 않습니다.
살피건대, 이 사안에서 금산군수가 민원실의 운영시간 또는 운영방법에 관한 사항을 정할 때에는 문서의 결재를 통하여 대외적으로 표시될 것인바, 금산군수가 해당 권한을 읍·면장에게 내부위임하기 위해서는 행정업무운영규정에 따라 ‘훈령 또는 규칙’에 의해야 할 것으로 보입니다.
참고로, 금산군의 경우 「금산군 사무전결처리 규칙」 제3조의2 및 제4조에서 내부위임사항 및 전결대상 사무를 규정하고 있으므로, 금산군수가 민원처리법에 따른 민원실의 운영시간이나 운영방법에 관한 권한을 읍·면장에게 내부위임하기 위해서는 「금산군 사무전결처리 규칙」 제3조에 따른 결재권의 배분원칙 등 관련 규정을 고려하여 같은 규칙을 개정하는 방법에 의해야 할 것으로 보이므로, 이러한 점을 고려하여 자치법규를 입안하시기 바랍니다(각주: 법제처 2019. 4. 25. 의견제시 19-0121 참조).
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「민원 처리에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ～ 2. (생 략)
3. “행정기관”이란 다음 각 목의 자를 말한다.
가. 국회·법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다. 이하 같다)과 그 소속 기관, 지방자치단체와 그 소속 기관
나. 공공기관
1) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 법인·단체 또는 기관
2) 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단
3) 특별법에 따라 설립된 특수법인
4) 「초·중등교육법」·「고등교육법」 및 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 각급 학교
5) 그 밖에 대통령령으로 정하는 법인·단체 또는 기관
다. 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한이 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인
4. ～ 8. (생 략)
제12조(민원실의 설치) 행정기관의 장은 민원을 신속히 처리하고 민원인에 대한 안내와 상담의 편의를 제공하기 위하여 민원실을 설치할 수 있다.
「민원 처리에 관한 법률 시행령」
제8조의3(민원실의 운영) ① 법 제12조에 따른 민원실의 1일 운영시간은 오전 9시부터 오후 6시까지로 한다.
② 행정기관의 장은 민원인 접근의 편의를 위하여 행정기관 외의 공공장소 등에 다양한 형태의 민원실을 설치하여 운영할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 민원실의 운영시간이나 운영방법은 각 행정기관의 특성에 따라 행정안전부령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 달리 정할 수 있다.
「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」
제2조(적용범위) 중앙행정기관(대통령 직속기관과 국무총리 직속기관을 포함한다. 이하 같다)과 그 소속기관, 지방자치단체의 기관과 군(軍)의 기관(이하 “행정기관”이라 한다)의 행정업무 운영에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 영에서 정하는 바에 따른다.
제10조(문서의 결재) ① 문서는 해당 행정기관의 장의 결재를 받아야 한다. 다만, 보조기관 또는 보좌기관의 명의로 발신하는 문서는 그 보조기관 또는 보좌기관의 결재를 받아야 한다.
② 행정기관의 장은 업무의 내용에 따라 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원으로 하여금 위임전결하게 할 수 있으며, 그 위임전결 사항은 해당 기관의 장이 훈령이나 지방자치단체의 규칙으로 정한다.
③ 제1항이나 제2항에 따라 결재할 수 있는 사람이 휴가, 출장, 그 밖의 사유로 결재할 수 없을 때에는 그 직무를 대리하는 사람이 대결하고 내용이 중요한 문서는 사후에 보고하여야 한다.
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