이유
일반적으로 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임 취지를 존중하여 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 그 위임 사항을 조례로 정하여야 할 것이고(각주: 법제처 2020. 6. 3. 의견제시 20-0118 참조) 법령에서 특정사항에 관하여 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때는 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임내용을 구체화하는 정도를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 등도 아울러 고려하여야 할 것입니다.(각주: 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두 25077 판결 등 참조)
이와 관련하여 「지방자치법」에서는 의회에 두는 위원회와 관련하여 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있도록 하면서 위원회의 종류를 소관 의안과 청원 등을 심사․처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사․처리하기 위한 특별위원회 두 가지로 구분하고 위원회 위원은 본회의에서 선임한다고 규정하고 있으며(제56조), 위원회의 권한, 윤리특별위원회, 전문위원, 개회 등 외에는 위원회에 관하여 이 법에서 정한 것 외에는 조례로 정하도록(제62조) 포괄적인 위임 규정을 두고 있고, 「지방자치법 시행령」 제56조에서는 특별위원회는 여러 개의 상임위원회 소관과 관련되거나 특별한 사안에 대한 조사 등이 필요한 경우 본회의의 의결로 설치할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이처럼 지방자치법령에서는 지방의회에 두는 위원회와 관련하여 위원회 종류, 위원회의 권한 및 위원의 선임 등 외에는 조례로 포괄적으로 위임하고 있으므로 각 지방자치단체에서는 조례로 위원회의 구성․운영에 필요한 사항을 자유롭게 정할 수 있다고 할 것이고, 여기에는 소위원회의 구성․운영에 관한 사항도 포함된다고 할 것이나, 앞에서 살펴본 바와 같이 상위 법령의 입법 목적, 규정 취지 등을 고려하여 그 범위를 벗어나는 내용으로 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
그런데 일반적으로 소위원회는 위원회의 효율적 운영을 위해 본 위원회의 위원으로 구성되는 것이고(각주: 법제처, 법령입안․심사기준 387p 참조), 의회 위원회에 대해 규정하고 있는 「국회법」에서도 위원회의 소관 사항을 분담․심사하기 위하여 상설소위원회(각주: 국회사무처, 국회법해설 251p 참조)를 둘 수 있도록 하여 위원회의 안건심사를 전문화․효율화하기 위한 제도를 운영하고 있다는 점과 「전라북도의회 기본 조례」(이하 “전라북도조례”라 한다)에서는 의회에 두는 위원회를 상임위원회와 특별위원회로 구분(제27조, 제28조, 제33조)하면서 “위원회의 효율적인 안건심사”를 위해 필요한 때 소위원회를 둘 수 있다고 규정(제38조제1항)하고 있는 점 등에 비추어 봤을 때 전라북도조례에서도 본 위원회 위원으로 구성되는 일반적인 개념의 소위원회를 전제하고 있는 것으로 보는 것이 타당할 것입니다.
그렇다면 전라북도조례에 따라 위원회에 두는 소위원회는 소위원회를 설치한 각 상임위원회 또는 특별위원회 위원으로 구성되어야 할 것인바, 「지방자치법」 제56조제3항에서 위원회의 위원을 본회의에서 선임한다고 한 점을 고려하면 소위원회에 다른 위원회 위원이 참석을 원할 경우 해당 위원을 다른 소위원회 위원과 의결정족수, 의결권 등에 있어 동일한 권한을 부여하는 내용으로 전라북도 조례를 개정하는 것은 본회의의 선임 절차를 거치지 않고 위원회 위원을 변경하는 것과 동일한 효력을 발생시켜 본회의에서 의원을 선임하여 각 위원회를 운영하도록 한 「지방자치법」 제56조제3항의 취지에 반한다고 할 것입니다.
더 나아가 만약 전라북도조례에서 질의요지와 같은 내용으로 소위원회 구성․운영에 관한 내용을 규정하려는 취지가 다른 위원회 소속 위원이 참석하는 소위원회가 특별위원회의 기능을 수행하도록 하기 위한 것이라면, 사실상 특정한 안건 심사․처리를 목적으로 하는 특별위원회 설치 규정을 사문화하는 것으로 지방의회 위원회를 소관 의안을 처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 처리하는 특별위원회 두 가지로 구분한 「지방자치법」 제56조제2항의 취지에도 반한다고 할 것인바, 이러한 내용을 자치법규 입안시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 등】
「지방자치법」
제56조(위원회의 설치) ① 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있다.
② 위원회의 종류는 소관 의안과 청원 등을 심사ㆍ처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사ㆍ처리하기 위한 특별위원회 두 가지로 한다.
③ 위원회의 위원은 본회의에서 선임한다.
제57조(윤리특별위원회) 의원의 윤리심사 및 징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 둘 수 있다.
제58조(위원회의 권한) 위원회는 그 소관에 속하는 의안과 청원 등 또는 지방의회가 위임한 특정한 안건을 심사한다.
제59조(전문위원) ① 위원회에는 위원장과 위원의 자치입법활동을 지원하기 위하여 의원이 아닌 전문지식을 가진 위원(이하 "전문위원"이라 한다)을 둔다.
② 전문위원은 위원회에서 의안과 청원 등의 심사, 행정사무감사 및 조사, 그 밖의 소관 사항과 관련하여 검토보고 및 관련 자료의 수집ㆍ조사ㆍ연구를 한다.
③ 위원회에 두는 전문위원의 직급과 정수 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제60조(위원회에서의 방청 등) ① 위원회에서는 해당 지방의회의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다.
② 위원장은 질서를 유지하기 위하여 필요할 때에는 방청인의 퇴장을 명할 수 있다.
제61조(위원회의 개회) ① 위원회는 본회의의 의결이 있거나 의장 또는 위원장이 필요하다고 인정할 때, 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있는 때에 개회한다.
② 폐회 중에는 지방자치단체의 장도 의장 또는 위원장에게 이유서를 붙여 위원회의 개회를 요구할 수 있다.
제62조(위원회에 관한 조례) 위원회에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 조례로 정한다.
「지방자치법 시행령」
제56조(특별위원회의 설치) ① 특별위원회는 여러 개의 상임위원회 소관과 관련되거나 특별한 사안에 대한 조사 등이 필요한 경우에 본회의의 의결로 설치할 수 있다.
② 제1항에 따라 특별위원회를 설치하려는 때에는 그 활동 기간을 정하여야 한다. 이 경우 본회의의 의결로 그 활동기간을 연장할 수 있다.
③ 특별위원회는 활동 기간이 끝나기 전까지 활동결과보고서를 본회의에 제출하여야 한다.
「국회법」
제57조(소위원회) ① 위원회는 소관 사항을 분담ㆍ심사하기 위하여 상설소위원회를 둘 수 있고, 필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여 소위원회를 둘 수 있다. 이 경우 소위원회에 대하여 국회규칙으로 정하는 바에 따라 필요한 인원 및 예산 등을 지원할 수 있다.
② 상임위원회는 소관 법률안의 심사를 분담하는 둘 이상의 소위원회를 둘 수 있다.
③ 소위원회의 위원장은 위원회에서 소위원회의 위원 중에서 선출하고 이를 본회의에 보고하며, 소위원회의 위원장이 사고가 있을 때에는 소위원회의 위원장이 소위원회의 위원 중에서 지정하는 위원이 그 직무를 대리한다.
④ 소위원회의 활동은 위원회가 의결로 정하는 범위에 한정한다.
⑤ 소위원회의 회의는 공개한다. 다만, 소위원회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다.
⑥ 소위원회는 폐회 중에도 활동할 수 있으며, 법률안을 심사하는 소위원회는 매월 2회 이상 개회한다.
⑦ 소위원회는 그 의결로 의안 심사와 직접 관련된 보고 또는 서류 및 해당 기관이 보유한 사진ㆍ영상물의 제출을 정부ㆍ행정기관 등에 요구할 수 있고, 증인ㆍ감정인ㆍ참고인의 출석을 요구할 수 있다. 이 경우 그 요구는 위원장의 명의로 한다.
⑧ 소위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회에 관한 규정을 적용한다. 다만, 소위원회는 축조심사(逐條審査)를 생략해서는 아니 된다.
⑨ 예산결산특별위원회는 제1항의 소위원회 외에 심사를 위하여 필요한 경우에는 이를 여러 개의 분과위원회로 나눌 수 있다.
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