이유
가. 질의 공통사항
「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”, 즉 “법령에 위반되지 않는 범위 내”에서 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다.
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 한다) 제17조의2제1항에서는 환경상 영향조사를 위한 전문연구기관의 선정, 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의 등의 기능을 수행(각주: 폐기물시설촉진법 제17조의2제2항 참조)하는 주민지원협의체(이하 “지원협의체”라 한다)는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 의회(이하 “지방의회”라 한다) 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회와 협의하여 구성하도록 하면서, 같은 항 단서 및 각 호에서 지방협의체의 구성원이 될 수 없는 자를 피성년후견인 또는 파산선고를 받고 복권(復權)되지 아니한 자(제1호), 법률 또는 법원의 판결에 따라 자격이 정지되거나 상실된 자(제4호) 등으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지원협의체의 세부적인 구성방법을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있습니다.
그리고 폐기물시설촉진법 제17조의2제3항의 위임에 따라 지원협의체의 구성방법에 대해 규정하고 있는 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(이하 “폐기물시설촉진법 시행령”이라 한다) 제18조제1항 및 별표 2제2호에서는 지원협의체 위원에 대해 규정하면서 주민대표의 경우에는 주변영향지역(각주: 주변영향지역이 결정ㆍ고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경우 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내, 그 밖의 폐기물처리시설의 경우 부지 경계선으로부터 300미터 이내를 말하며, 이하 같음.)에 거주하는 지역주민으로서 해당 지방의회에서 추천한 읍ㆍ면ㆍ동별 주민대표일 것(나목)을 규정하고 있을 뿐이고, 달리 지원협의체 구성원의 자격요건에 대해 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
나. 질의 가에 대하여
이처럼 폐기물시설촉진법령에서 주변영향지역에 거주하는 지역주민인 읍ㆍ면ㆍ동별 주민대표가 지원협의체 위원이 되도록 규정한 취지는 주변영향지역의 경우 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 환경상 영향을 받을 가능성이 있으므로, 그 범위 안에서 거주하는 주민들 중에서 선정한 주민대표로 하여금 지원협의체의 구성원이 되어 환경상 영향조사, 주민지원사업의 결정에 참여하고 지역주민의 이해관계를 반영할 수 있도록 함으로써, 그 주민들이 폐기물처리시설 설치ㆍ운영으로 인한 환경상 불이익을 보상받을 수 있도록 하려는 데 있다고 할 것으로서(각주: 대법원 2018. 8. 1. 선고 2014두42520 판결 및 법제처 2009. 10. 12. 회신 09-0310 해석례 참조), 특히 폐기물시설촉진법 제17조의2에서 지원협의체 구성원의 결격사유를 규정하고 있는 것은 범죄자 등 부적격자가 지원협의체 구성원이 되는 것을 방지하기 위한 것입니다.(각주: 구 폐기물설치촉진법 (2004. 2. 9. 법률 제7169호로 일부개정된 것) 검토의견서)
그런데 「화성시 그린환경 센터 주민지원협의체위원 추천대상자 선정위원회 구성 및 운영 등에 관한 조례안」(이하 “화성시조례안”이라 한다)에서는 화성시 그린환경센터(각주: 폐기물시설촉진법에 따라 설치된 폐기물처리시설로서 폐기물을 태워 생긴 열을 인근 택지지구로 공급하는 곳을 말함.) 지원협의체 위원 중 지방의회에서 추천하는 대상자 선정에 대해 규정하면서(제1조) 화성시로부터 폐기물 관련 업무를 위탁받아 영리활동을 하는 사람 등을 대상자에서 제외하도록 규정하고 있는 바, 이는 조례로 지원협의체의 주민대표가 될 수 있는 자격을 법률에서 규정한 사유보다 확대하여 규정하는 것으로 폐기물시설촉진법 제17조의2제1항 및「지방자치법」 제22조 단서에 반할 소지가 있어 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
폐기물시설촉진법 제17조의2 및 같은 법 시행령 제18조제1항 및 별표 2 제2호나목에서는 “해당 지방의회에서 추천한” 읍ㆍ면ㆍ동별 주민대표를 지원협의체의 주민대표 위원으로 구성하도록 규정하면서 지방의회가 추천하는 읍ㆍ면ㆍ동별 주민대표의 자격요건으로 주변영향지역에 거주하는 지역주민일 것을 규정하고 있을 뿐, 지방의회가 별도 위원회에서 선정한 사람 중에서 주민대표를 추천하도록 하는 등 주민대표의 구성에 있어 지방의회의 추천권한을 제한하는 아무런 규정을 두고 있지 않습니다.
또한 지원협의체의 주민대표에 관한 내용은 폐기물시설촉진법 시행령 제정 당시 시ㆍ군ㆍ구의회에서 주민대표를 “선정”하도록 규정하였던 것을 시ㆍ군ㆍ구의회에서 “추천”하도록 개정되었는데, 그 취지는 지원협의체 주민대표 위원의 선정은 폐기물처리시설 설치기관이 관할 시ㆍ군ㆍ구청장 및 시ㆍ군ㆍ구의회의 협의한 후 이루어지게 되므로 시ㆍ군ㆍ구의회에서는 “선정”하도록 하는 것이 적정하지 않아 같은 영을 2007년 7월 4일 대통령령 제20164호로 일부개정하면서 지방의회에서 주민대표로 추천하도록 규정하였습니다.(각주: 구 폐기물설치촉진법 시행령 (2007. 7. 4. 대통령령 제20164호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것) 조문별 개정이유서 )
이상과 같은 폐기물시설촉진법 및 같은 법 시행령의 관련 규정과 입법연혁 등에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에서 지방의회가 추천한 읍ㆍ면ㆍ동별 주민대표가 지원협의체 위원이 되도록 규정한 것은, 지방의회에 지원협의체의 위원 중 주민대표에 해당하는 위원을 자율적으로 추천할 권한을 부여한 것이라고 할 것입니다.(각주: 법제처 2019. 10. 7. 회신 19-0372 해석례 및 법제처 2020. 2. 3. 의견제시 20-0023 참조)
그런데 화성시조례안과 같이 지방의회가 선정위원회에서 선정한 사람들 중에서만 지원협의체 지역대표로 추천할 수 있도록 규정하는 것은 폐기물시설촉진법 시행령 별표 2 제2호나목에 따라 지방의회에 부여된 지원협의체 주민대표에 관한 자율적인 추천권을 하위법규인 조례에서 제한하는 것으로써 지방의회에서 주민대표를 추천하도록 한 폐기물시설촉진법 시행령 별표 2 제2호나목에 위반될 소지가 있다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」
제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등) ① 지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회와 협의하여 구성하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지원협의체의 구성원이 될 수 없다. <개정 2013. 8. 13., 2014. 1. 21., 2014. 5. 20.>
1. 피성년후견인 또는 파산선고를 받고 복권(復權)되지 아니한 자
2. 금고(禁錮) 이상의 실형(實刑)을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자
3. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자
4. 법률 또는 법원의 판결에 따라 자격이 정지되거나 상실된 자
5. 지원협의체의 구성원으로 활동하는 기간 중 직무와 관련하여 「형법」 제355조 및 제356조를 위반하여 100만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」
제18조(주민지원협의체의 구성ㆍ운영 등) ① 법 제17조의2에 따른 주민지원협의체(이하 "지원협의체"라 한다)의 구성방법은 별표 2와 같다.
[별표 2) 지원협의체의 구성방법(제18조제1항 관련]
2. 지원협의체의 위원
지원협의체는 폐기물처리시설로부터의 거리, 환경상 영향의 정도, 주민의 수 등을 고려하여 제1호에 따른 정원의 범위에서 폐기물처리시설 설치기관이 관할 시장·군수·구청장 및 해당 시·군·구의회와 협의(폐기물처리시설 설치기관이 특별자치도지사인 경우에는 특별자치도의회와 협의)하여 다음 각 목의 사람으로 구성하되, 정원 중 주민대표가 반 이상이 되도록 하여야 한다. 다만, 주변영향지역에 거주하는 주민의 수가 적어 정원의 반 이상을 주민대표로 구성할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
가. 해당 폐기물처리시설이 소재하는 지역의 특별자치도·시·군·구의회 의원
나. 주변영향지역(주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경우 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내, 그 밖의 폐기물처리시설의 경우 부지 경계선으로부터 300미터 이내)에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 읍·면·동별 주민대표
다. 나목의 주민대표가 추천한 전문가 2명
※ 비고 (생 략)
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