이유
지방자치단체는 「지방자치법」제22조 본문에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 간 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 관련 법령에 따라 부여된 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121판결 )
이와 관련하여 「해남군 공모사업 관리 조례」 제2조에 따르면 공모사업이란 국가, 지방자치단체, 공공기관 등에서 주관하는 사업으로 공개모집하고 선정하여 사업비를 보조해 주는 사업을 말한다고 되어 있는바, 이는 공모절차에 따라 진행되는 국고보조사업과 지방보조사업을 말하는 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고 지방자치단체에 대한 국고보조사업과 관련하여「보조금 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”이라 한다) 제4조에서는 보조사업(각주: 보조금법 제2조제2호에 따라 보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업을 말함)을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금(각주: 보조금법 제2조제1호에 따른 보조금을 말하며, 이하 같음)의 예산 계상을 신청(제1항)하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조에서는 지방자치단체의 장은 보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 해당 연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있으며, 「지방재정법」 제23조제2항에서는 시·도지사의 시·군 및 자치구에 대한 보조금 교부에 대해 규정하고 있고, 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 제4조에서는 지방자치단체의 장은 보조금법 제4조의 규정에 의하여 보조금의 예산계상을 신청한 사업에 대한 지방비는 전액 예산으로 확보하여야 한다고 규정하고 있으나, 보조금법이나 「지방재정법」 등에서는 국비보조사업 및 도비보조사업의 예산 계상 신청을 하려는 경우 지방자치단체장과 지방의회에 대한 권한 등에 대한 특별한 규정을 두고 있지 않으므로 군의회에서는 군수의 고유권한을 침해하지 않는 범위내에서 보조사업의 예산계상 신청 등과 관련된 사항을 조례로 규정할 수 있다 할 것입니다.
한편 「지방재정법」 제34조에 따르면 지방자치단체의 모든 수입인 세입과 모든 지출인 세출을 모두 예산에 편입하여야 하고, 「지방자치법」에 따르면 지방의회의는 예산의 심의ㆍ확정(제39조제1항제2호), 행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리(제41조의2), 예산의 의결(제127조), 결산(제134조) 등 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있습니다.(각주: 대법원 2014. 2. 13. 선고 2013추67 판결 참조, 법제처 2020. 2. 17. 의견제시 20-0025 참조)
또한 「지방자치법」 제40조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조에서는 지방자치단체의 장이나 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다고 규정하고 있으며(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다고 규정하고(제2항) 있는바, 이러한 규정을 종합적으로 고려하면, 예산안의 심의·확정은 지방의회의 권한에 속하므로 지방자치단체의 장에게 예산 심의 등과 관련된 사항을 지방의회에 보고하도록 하는 것이 「지방자치법」에 명시된 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고 「해남군 공모사업 관리 조례 개정안」(이하 “해남군개정조례안” 이라 한다) 제7조에서는 해남군이 신청하는 국비·도비 등이 포함되는 공모사업으로 군비 부담 없이는 사업이 불가능한 사업 등에 대하여 사전에 의회에 보고하여야 한다고 규정하면서, 사전 보고가 곤란한 경우에는 예산의 편성 이전까지 그 사유와 함께 사후 보고하여야 한다고 규정하던 단서 규정을 삭제하였는바, 비록 사후 보고 규정은 삭제하였으나, 해당 규정이 사전 보고한 후 반드시 군의회의 의결ㆍ승인을 받도록 하거나 군의회의 의견을 따라야 하는 등의 법적 구속력을 부여하고 있지 않고, 공모사업에 대한 예산편성권 행사를 실질적으로 제한하는 다른 규정도 없으므로 해당 규정 자체가 지방자치단체장의 권한을 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그렇다면 질의요지와 같이 해남군의 재정이 소요되는 국비 또는 도비 보조사업에 대한 예산 계상을 중앙관서의 장이나 도지사에게 신청하려는 경우, 군수로 하여금 보조사업에 대한 예산 계상 신청 전까지 지방의회에 보고하도록 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다만 공모사업의 진행 과정상 신청기한 등으로 인해 부득이하게 사전보고가 곤란한 사항 등이 발생할 수 있다는 점 등을 고려하면 조례에서 공모사업 수행을 위하여 부득이한 경우에는 사후 보고할 수 있는 여지를 두는 것이 집행기관과 의결기관의 견제와 균형을 도모하면서도 효율적으로 업무를 수행하는데 도움이 될 수 있을 것으로 보입니다.
【관계 법령 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
제40조(서류제출요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.
「보조금 관리에 관한 법률(약칭:보조금법)」
제4조(보조사업을 수행하려는 자의 예산 계상 신청 등) ① 보조사업을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상(計上)을 신청하여야 한다.
제23조(보조금의 교부) ① 국가는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있다.
② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시ㆍ군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 지방자치단체에 보조금을 교부할 때에는 법령이나 조례에서 정하는 경우와 국가 정책상 부득이한 경우 외에는 재원 부담 지시를 할 수 없다.
제24조(국고보조금의 신청 등) 지방자치단체의 장이 「보조금 관리에 관한 법률」에 따라 중앙관서(「국가재정법」 제6조제2항에 따른 중앙관서를 말한다. 이하 같다)의 장에게 보조금의 예산 계상을 신청하였을 때에는 그 내용을 해당 회계연도의 전년도 4월 30일까지 행정안전부장관에게 보고하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)를 거쳐 행정안전부장관에게 보고하여야 한다.
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