이유
「지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률」(이하 “지역사랑상품권법”이라 함)에서는 개별가맹점(각주: 지역사랑상품권법 제7조제1항에 따라 등록한 자로서 지역사랑상품권을 사용한 거래에 의하여 물품을 판매하거나 용역을 제공하는 자를 말하며(같은 법 제2조제3호가목), 이하 같음)이 직접 또는 환전대행가맹점(각주: 지역사랑상품권법 제7조제1항에 따라 등록한 자로서 개별가맹점을 위하여 지역사랑상품권의 환전을 대행하는 자를 말하며(같은 법 제2조제3호나목), 이하 같음)에 요청하여 판매대행점(각주: 지방자치단체의 장과 지역사랑상품권법 제6조제1항에 따른 협약을 체결하여 지역사랑상품권의 보관ㆍ판매ㆍ환전 등의 업무를 대행하는 「전자금융거래법」 제2조제3호에 따른 금융회사와 같은 조 제4호에 따른 전자금융업자를 말하며(같은 법 제2조제2호), 이하 같음)에서 지역사랑상품권을 환전할 수 있도록 규정하고 있고(제9조, 제10조제3항제1호, 제11조제2항), 지역사랑상품권의 유효기간은 발행일로부터 5년으로 하되 지방자치단체장은 지역사랑상품권 소지자 등의 권리를 침해하지 아니하는 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 유효기간을 단축하거나 연장하여 지역사랑상품권을 발행할 수 있도록 규정하고 있으며(제4조제2항), 지방자치단체장은 지역사랑상품권의 활성화를 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역사랑상품권기금을 설치할 수 있고, 지역사랑상품권기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 필요한 사항은 조례로 정하도록 규정하고 있습니다(제16조).
그리고 「서울특별시 종로구 중소기업육성기금 설치 및 운용 조례」(이하 “종로구중소기업육성기금조례”라 함)에서는 「중소기업진흥에 관한 법률」(이하 “중소기업진흥법”이라 함) 제62조의17제1항제1호 및 「지방자치법」 제142조에 따라 서울특별시 종로구(이하 “종로구”라 함)에 소재하고 있는 중소기업의 육성발전과 경영안정을 위하여 설치하는 서울특별시 종로구 중소기업육성기금(이하 “종로구 중소기업육성기금”이라 함)을 설치 및 운용에 관하여 규정하고 있습니다.
이처럼 지역사랑상품권법에서는 지방자치단체장으로 하여금 지역사랑상품권기금을 설치할 수 있도록 하면서 그 조성ㆍ용도 및 운용 등에 필요한 사항은 조례로 정하도록 함으로써 지역사랑상품권기금의 설치ㆍ운용에 관하여 권고적인 규정을 두고 있고,(각주: 의안번호 2015180 지역사랑 상품권 이용 활성화에 관한 법률안에 대한 국회 행정안전위원회 심사보고서(2020. 4.)) 같은 법에서는 지역사랑상품권의 판매대금 중 가맹점에 의하여 환전 청구되지 않은 상태에서 유효기간이 지난 판매대금(이하 “미환전판매대금”이라 함)의 사용용도를 제한하는 규정을 두고 있지 않으며, 또한 중소기업진흥법 제62조의17제1항에서는 지방자치단체장이 같은 법 제62조의15에 따른 지방중소기업의 육성계획의 원활한 추진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 지방중소기업 육성 관련 기금을 설치할 수 있는 근거를 규정하고 있을 뿐 달리 해당 기금의 재원에 대한 규정 등을 두고 있지 않습니다.
따라서 미환전판매대금을 중소기업육성기금의 재원으로 사용하도록 조례로 규정한다고 하여 그러한 조례가 지역사랑상품권법이나 중소기업진흥법에 반드시 위배된다고 보이지는 않으므로, 귀 구에서 귀 구의 기금 설치 및 운용 현황, 귀 구에서 지역사랑상품권기금을 설치하는 경우 예상되는 기금의 용도, 미환전판매대금을 종로구 중소기업육성기금에 귀속시켜 해당 기금의 용도(종로구중소기업육성기금조례 제4조)로 사용하도록 하는 것이 합리적인지 여부 등을 종합적으로 고려하여 미환전판매대금을 지역사랑상품권기금을 설치한 후 해당 기금의 재원으로 귀속시켜 사용할 것인지 그와 달리 종로구 중소기업육성기금의 재원으로 귀속시켜 사용할 것인지를 결정하는 것이 금지된다고 보이지는 않습니다.
그러나 다른 한편으로 지방자치단체의 기금은 예산통일의 원칙의 예외로서 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위한 경우 등에 특정한 자금을 운용하기 위하여 설치하는 것으로서(「지방자치법」 제142조제1항, 「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조), 지방자치단체장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 할 것이므로(「지방자치단체 기금관리기본법」 제5조제1항) 기금의 설치ㆍ운용에 있어서는 위와 같은 사정이 고려되어야 할 것인데,(각주: 따라서 만약 법령에 따라 의무적으로 설치하여야 하는 기금의 경우라면 해당 기금을 설치하지 않고 해당 기금의 재원을 다른 기금의 재원으로 하여 그 다른 기금의 별도 계정으로 운영할 수 없다고 할 것이고(법제처 2018. 9. 21. 의견제시 18-0175), 법령에 따라 의무적으로 설치되는 기금이 아니라고 하더라도 해당 기금의 각 계정의 조성 목적과 재원의 사용 용도가 상이한 경우라면 해당 계정 간의 자금을 이동하는 것은 어렵다고 할 것이며(법제처 2011. 12. 19. 의견제시 11-0296), 기금의 효율적 관리ㆍ운용을 위하여 「지방자치단체 기금관리기본법」 제15조의2에 따라 설치ㆍ운영이 허용되는 포괄기금 역시 수행하는 목적별로 계정을 구분하여 관리ㆍ운용하여야 하는 제한을 받게 됨(같은 법 제15조의2제2항).) 미환전판매대금은 지역사랑상품권의 발행ㆍ판매에 따라 형성된 재원이라는 점을 고려하면, 미환전판매대금을 기금의 재원으로 사용하려는 경우 근거법령이 상이할 뿐만 아니라 기금의 사용 목적 또한 중소기업자에 대한 시설자금, 운전자금 및 기술개발자금 융자 등 중소기업육성지원을 위한 목적으로 한정되는 종로구 중소기업육성지원기금(종로구중소기업육성기금조례 제4조)의 재원으로 사용하는 것보다는, 지역사랑상품권의 활성화를 위한 사업이나 활동을 지원하기 위한 목적으로 설치되는 지역사랑상품권기금의 재원으로 귀속시켜 사용하는 것이 바람직하다고 할 것인바,(각주: 행정안전부, 「2021년도 지역사랑상품권 발행지원 사업 종합지침」, 2021. 1. 제9쪽에서는 유효기간 내에 사용되지 않고 남은 지역사랑상품권 금액을 지방자치단체장이 자신의 책임 아래 관리하여야 하는 지역사랑상품권 운영자금 중의 한 예로 제시하고 있음) 이러한 점을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 지역사랑상품권의 발행과 환전, 운영 등에 필요한 사항을 규정함으로써 지방자치단체가 발행하는 상품권의 건전한 유통질서를 확립하고, 지역공동체 강화 및 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. (생략)
2. “판매대행점”이란 지방자치단체의 장과 제6조제1항에 따른 협약을 체결하여 지역사랑상품권의 보관ㆍ판매ㆍ환전 등의 업무를 대행하는 「전자금융거래법」 제2조제3호에 따른 금융회사와 같은 조 제4호에 따른 전자금융업자를 말한다.
3. “가맹점”이란 제7조제1항에 따라 등록한 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 지역사랑상품권을 사용한 거래에 의하여 물품을 판매하거나 용역을 제공하는 자(이하 “개별가맹점”이라 한다)
나. 개별가맹점을 위하여 지역사랑상품권의 환전을 대행하는 자(이하 “환전대행가맹점”이라 한다)
제4조(지역사랑상품권의 발행) ① 지방자치단체의 장은 지역경제 활성화 및 지역공동체 강화를 위하여 지역사랑상품권을 발행할 수 있다.
② 지역사랑상품권의 유효기간은 발행일부터 5년으로 한다. 다만, 지방자치단체의 장은 지역사랑상품권 소지자 등의 권리를 침해하지 아니하는 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 유효기간을 단축하거나 연장하여 지역사랑상품권을 발행할 수 있다.
③ ㆍ ④ (생략)
제9조(지역사랑상품권의 환전) 가맹점이 아니면 지역사랑상품권을 판매대행점에서 환전할 수 없다. 이 경우 환전대행가맹점은 개별가맹점을 위한 경우에만 지역사랑상품권의 환전을 대행할 수 있다.
제10조(가맹점의 준수사항) ① ㆍ ② (생략)
③ 환전대행가맹점은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 개별가맹점이 아닌 자를 위하여 지역사랑상품권의 환전을 대행하는 행위
2. (생략)
제11조(사용자의 준수사항) ① (생략)
② 지역사랑상품권 사용자는 판매대행점이나 가맹점에 지역사랑상품권의 환전을 요구하여서는 아니 된다.
제16조(지역사랑상품권기금의 설치) ① 지방자치단체의 장은 지역사랑상품권의 활성화를 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역사랑상품권기금을 설치할 수 있다.
② 제1항에 따른 지역사랑상품권기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 필요한 사항은 조례로 정한다.
「지방자치단체 기금관리기본법」
제2조(정의) 이 법에서 “기금”이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말한다.
제5조(기금의 관리 및 운용원칙) ① 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다.
② (생략)
제15조의2(포괄기금의 설치ㆍ운용) ① 지방자치단체는 기금(법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 기금은 제외한다)을 효율적으로 관리ㆍ운용하기 위하여 조례의 폐지 및 제정ㆍ개정 절차에 따라 여러 기금을 묶어 둘 이상의 목적을 수행하는 하나의 기금(이하 “포괄기금”이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 포괄기금은 수행하는 목적별로 계정을 구분하여 관리ㆍ운용하여야 한다.
[본조신설 2015. 7. 24.]
「지방자치법」
제142조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
③ (생략)
「중소기업진흥에 관한 법률」
제62조의17(육성계획의 추진 및 지원) ① 지방자치단체의 장은 육성계획의 원활한 추진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 조치를 할 수 있다. <개정 2016. 12. 27.>
1. 「지방자치법」에 따른 지방중소기업 육성 관련 기금의 설치 또는 그 기금의 활용
2. ㆍ 3. (생략)
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