이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉, 법령에 반하지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 바, 공무직 근로자는 지방자치단체장이 「지방자치법」제105조에 따라 지휘ㆍ감독하는 소속 직원으로서 「근로기준법」 등 근로 관계 법령에 따라 사용자의 지위에서 채용하고 관리하는 자로 이러한 근로자를 관리하고 보호하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로(각주: 법제처 2013. 3. 27. 의견제시 13-0083 참조 ) 다른 법령에 반하지 않는 범위에서 공무직 근로자의 권리보호 및 고용안정 등에 관한 사항은 원칙적으로 조례로 제정 가능하다고 할 것입니다.
다만 「부안군 공무직 권리보호와 고용안정에 관한 조례안」(이하 “부안군조례안”이라 한다)에서는 공무직 근로자의 퇴직급여(제16조), 해고 등의 제한(제18조), 산업안전(제20조) 등에 대하여 「근로기준법」과 동일한 내용을 규정하고 있는데 앞에서 살펴본 바와 같이 공무직 근로자는 「근로기준법」에 따라 채용되는 자로서 「근로기준법」이 당연히 적용되는 바, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하지 않고, 아울러 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재하는 경우 재기재한 내용이 개정되거나 폐지되었음에도 불구하고 조례의 내용이 함께 정비되지 못하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있으므로(각주: 법제처 2012. 1. 20. 의견제시 12-0006 참조) 「근로기준법」 등 공무직 근로자에게 당연히 적용되는 법령의 내용을 단순히 중복하여 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
지방자치단체의 장은 지방자치단체의 사무를 집행하는 자로서 사무의 집행을 위하여 필요한 기준을 정할 수 있는 바, 「지방자치법」에서는 조례로 규정할 사항(제22조)과 규칙으로 규정할 사항(제23조)에 대해 구분하여 규정하고 있으나 지방자치단체의 장이 업무상 필요한 사항을 정할 경우 그 규정 형식에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으므로, 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제23조에 따라 법령이나 조례로 위임한 사항에 대하여 당연히 규칙으로 규정할 수 있고 법령이나 조례에서 위임이 없더라도 법령이나 조례의 집행에 필요한 사항 등 업무 수행을 위해 필요한 범위에서 훈령ㆍ고시 등을 정할 수 있습니다.(각주: 법제처 2020. 6. 9. 의견제시 20-0124 참조)
이처럼 지방자치단체의 장은 법령이나 조례의 시행에 필요한 사항을 규칙이나 훈령으로 정할 수 있고, 이 경우 별도의 위임이 필요한 것은 아니며 조례의 시행에 필요한 사항을 반드시 특정 형식으로 규정하도록 한정할 필요도 없으므로 질의요지와 같이 조례의 시행에 필요한 사항을 훈령으로 정하도록 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
다. 질의 다에 대하여
단체협약은 노동조합이 사용자 또는 사용자 단체와 근로조건 기타 노사관계에서 발생하는 사항에 관하여 체결하는 협정으로(각주: 대법원 1997. 4. 25. 선고 96누5421 판결 참조) 「대한민국 헌법」 제33조제1항에서는 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 ‘단체교섭권’에 근로자와 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하는 ‘단체협약체결권’을 포함하여 보장하고 있습니다.(각주: 헌법재판소 1998. 2. 27. 94헌바13 참조)
이러한 점을 고려하여 「근로기준법」에서는 같은 법에서 정하는 근로조건이 최저기준임을 규정(제3조)하면서 취업규칙은 법령이나 해당 사업장에 적용되는 단체협약과 어긋나서는 안된다고 규정(제96조)하고 있고, 「노동조합 및 노동관계조정법」(이하 “노동조합법”이라 한다)에서는 단체협약에서 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 한다고 규정(제33조제1항)하여 근로자의 보호를 위하여 근로의 최저 조건을 법정화하면서 근로 관련 법령을 위반하지 않는 범위에서 단체협약의 효력을 다른 근로계약 관련 내용에 우선하여 인정하고 있습니다.
이처럼 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위하여 「대한민국 헌법」 제33조제1항에서 근로자에게 “단결권, 단체교섭권, 단체행동권”을 기본권으로 보장하고 있는 점(각주: 헌법재판소 1998. 2. 27. 94헌바13 참조), 근로관계법령에서 근로조건에 관한 자율적인 결정을 존중하여 단체협약의 효력을 취업규칙 등에 우선하여 인정하고 있는 점 등을 고려할 때 법률의 위임 없이 단체협약에 명시된 내용과 다른 내용을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위)
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭ㆍ위치 및 구역의 조정
나. 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 그 운영ㆍ관리
다. 산하(傘下) 행정기관의 조직관리
라. 산하 행정기관 및 단체의 지도ㆍ감독
마. 소속 공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육
바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수
사. 예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리
아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선
자. 공유재산관리(公有財産管理)
차. 가족관계등록 및 주민등록 관리
카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제23조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.
「대한민국 헌법」
제33조 ①근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.
「근로기준법」
제3조(근로조건의 기준) 이 법에서 정하는 근로조건은 최저기준이므로 근로 관계 당사자는 이 기준을 이유로 근로조건을 낮출 수 없다.
제23조(해고 등의 제한) ① 사용자는 근로자에게 정당한 이유 없이 해고, 휴직, 정직, 전직, 감봉, 그 밖의 징벌(懲罰)(이하 “부당해고등”이라 한다)을 하지 못한다.
제34조(퇴직급여 제도) 사용자가 퇴직하는 근로자에게 지급하는 퇴직급여 제도에 관하여는 「근로자퇴직급여 보장법」이 정하는 대로 따른다.
제76조(안전과 보건) 근로자의 안전과 보건에 관하여는 「산업안전보건법」에서 정하는 바에 따른다.
제96조(단체협약의 준수) ① 취업규칙은 법령이나 해당 사업 또는 사업장에 대하여 적용되는 단체협약과 어긋나서는 아니 된다.
② 고용노동부장관은 법령이나 단체협약에 어긋나는 취업규칙의 변경을 명할 수 있다. <개정 2010. 6. 4.>
「노동조합 및 노동관계조정법」
제33조(기준의 효력) ①단체협약에 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 한다.
②근로계약에 규정되지 아니한 사항 또는 제1항의 규정에 의하여 무효로 된 부분은 단체협약에 정한 기준에 의한다.
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