이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안, 즉 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있고, 같은 법 제23조에 따르면 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있으므로 지방자치단체의 장은 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 규칙을 제정할 수 있다고 할 것입니다.
「지방자치법」 제9조제2항제4호자목에서는 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리를 지방자치단체 사무의 하나로 규정하고 있고, 「수도법」 제3조제17호, 제24호 및 제25호에서는 ‘수도공사’를 급수설비(각주: 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기(分岐)하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)ㆍ계량기ㆍ저수조(貯水槽)ㆍ수도꼭지, 그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말함(「수도법」제3조제24호)) 등 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조제22호 및 제17조제1항에서는 지방자치단체를 일반수도사업을 경영하는 일반수도사업자의 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제19조(각주: 「수도법」 제19조에서는 일반수도사업자가 수도공사를 완공하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 수질검사를 받아야 하고(제1항), 일반수도사업자는 제1항에 따른 수질검사를 받지 아니하고는 수돗물을 공급할 수 없다고 규정(제2항)하고 있음) 등에서 수도공사를 일반수도사업자가 실시함을 전제로 하고 있으며, 같은 법 제38조에서는 수도사업자가 지방자치단체인 경우 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관하여 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으므로 지방자치단체에서는 수도의 공급을 위해 필요한 급수설비의 설치 공사(이하 “급수공사”라 한다)에 필요한 사항을 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정하고 그 시행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 「용인시 수도 급수 조례」(이하 “용인시조례”라 한다) 제6조제1항에서는 수돗물을 공급받고자 하는 자는 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 「용인시 수도 급수 조례 시행규칙」(이하 “용인시조례 시행규칙”이라 한다) 제2조제1항에서는 용인시조례 제6조제1항에 따라 급수공사를 신청할 때 타인의 토지나 건물에 급수설비를 설치하고자 할 경우에는 토지 또는 건물 소유자의 승낙서를 갖추어 시장에게 신청해야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 관련하여 자치법규에서 수도 급수공사 신청 시 타인의 토지나 건물에 급수설비를 설치하고자 할 경우 이해관계인의 동의서 또는 승낙서를 제출하도록 하는 것은, 타인의 토지 또는 건물에 급수공사를 시행할 때 발생할 수 있는 분쟁을 예방하고 지방자치단체가 신청인의 사용권한에 근거하여 타인 소유 토지 또는 건물에서 급수공사를 원활하게 시행하고자 하는 목적에서 급수공사 신청인에게 토지 또는 건물에 대한 사용권한이 있는지를 확인하기 위한 것으로 보입니다.(각주: 대법원 2016. 12. 15. 선고 2015다247325 판결)
따라서 급수공사 신청인이 다른 자료에 의하여 해당 토지 또는 건물의 사용권한이 있음을 증명하였음에도 급수공사를 승인하기 위해서 예외 없이 토지 또는 건물 사용에 대한 소유자의 승낙서 제출이 필요한 것은 아니라고 할 것이므로, 용인시조례 시행규칙 제2조제1항제5호에서 토지 또는 건물 소유자의 승낙서를 제출하지 않을 수 있는 예외를 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 타인 소유의 토지 또는 건물에 급수공사를 신청하는 경우 해당 토지 또는 건물 소유자의 승낙서를 제출하도록 하는 것은 향후 발생할 수 있는 분쟁 예방 및 급수공사의 원활한 시행을 위한 것이므로, 토지 또는 건물 소유자의 승낙서를 제출하지 않을 수 있는 예외적인 사유는 객관적으로 급수공사를 위한 토지 또는 건물의 사용권한이 있음을 확인할 수 있는 경우 등으로 한정하여 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
그리고 그 대표적인 사례로 급수공사 신청인이 급수공사를 신청하려는 토지 또는 건물의 소유자를 피고로 하여 해당 토지 또는 건물의 사용부분에 대한 「민법」 제218조 등에 따른 수도 등 시설권(이하 “시설권”이라 한다)이 있다는 확인 소송을 제기하여 승소 판결을 받아 그 확정 판결서를 제출하는 경우 등을 들 수 있을 것입니다.
이와 관련하여 용인시조례 시행규칙 일부개정안 제2조제1항제5호 단서에서는 시장이 급수공사 신청인이 토지 또는 건물 사용권한을 확보했다고 인정하는 경우 토지 또는 건물소유자의 승낙서를 제출하지 않도록 규정하고 있는데, 여기서 ‘시장이 인정한다’는 의미가 명확하지 않은 측면이 있는바, 만약 해당 규정 상 ‘시장이 인정한다’는 의미가 시장이 승소 판결 등을 통한 사법적 판단을 확인하는 것이라고 한다면 해당 내용을 규칙으로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그러나 만약 ‘시장이 인정한다’는 의미가 시장이 급수공사 신청인에게 시설권이 있다는 것을 직접 인정할 수 있다는 의미라면, 이는 급수공사 신청인에게 타인 소유의 토지 또는 건물에 대한 사용권한이 있음을 지방자치단체장이 자신의 권한으로 확인할 수 있다는 점을 전제하는 것인데, 소유권과 그 제한에 관한 사항을 확인하는 사무는 사법(司法)에 관한 사무(각주: 국민권익위원회 2020. 2. 21.자 2019-19333 재결)로 「지방자치법」제11조제1호에 따라 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무에 해당하므로 그 내용을 자치법규에 규정할 수 없다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2019. 4. 4. 의견제시 19-0084; 법제처 2017. 2. 8. 의견제시 17-0005 참조)
따라서 용인시조례 시행규칙에서 급수공사 신청 시 타인의 토지 또는 건물 소유자의 승낙서를 제출하지 않을 수 있는 예외적인 사유를 규정한다면, ‘시장이 판결문 등을 통해 급수공사 신청인에게 급수공사를 신청한 토지 또는 건물에 대한 사용권한이 있음을 확인할 수 있는 경우’ 등으로 시장이 그 권한의 범위에서 확인할 수 있는 내용을 특정하여 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
〔관련 법령 및 자치법규〕
○ 관련법령
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제23조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
「수도법」
제2조(책무) ①국가는 모든 국민이 질 좋은 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 합리적인 시책을 강구하며 수도사업자에 대한 기술 지원 및 재정 지원을 위하여 노력하여야 한다.
②특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)와 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할 구역의 주민이 질 좋은 물을 공급받을 수 있도록 상수원의 관리 등에 노력하여야 한다. <개정 2010. 5. 25., 2011. 11. 14.>
③특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외한다)는 관할 구역의 주민에게 수돗물이 안정적으로 공급되도록 수도시설의 관리 등에 노력하여야 하며, 도지사는 관할 구역의 수도사업자에게 기술적ㆍ재정적 지원을 하여야 한다. <개정 2010. 5. 25., 2011. 11. 14.>
④수도사업자는 수도를 계획적으로 정비하고 수도사업을 합리적으로 경영하여야 하며 수돗물을 안전하고 적정하게 공급하도록 노력하여야 한다.
⑤모든 국민은 국가가 추진하는 수도에 관한 시책에 협력하고 수돗물을 합리적으로 사용하도록 노력하여야 한다.
⑥국가, 지방자치단체 및 수도사업자는 빈곤층 등 모든 국민에 대한 수돗물의 보편적 공급에 기여하고, 수돗물에 대한 인식과 음용률을 높이기 위하여 노력하여야 한다.
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. “수도”란 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부를 말하며, 일반수도ㆍ공업용수도 및 전용수도로 구분한다. 다만, 일시적인 목적으로 설치된 시설과 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 농업생산기반시설은 제외한다.
6. “일반수도”란 광역상수도ㆍ지방상수도 및 마을상수도를 말한다.
7. “광역상수도”란 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국수자원공사 또는 환경부장관이 인정하는 자가 둘 이상의 지방자치단체에 원수나 정수를 공급(제43조제4항에 따라 일반 수요자에게 공급하는 경우를 포함한다)하는 일반수도를 말한다. 이 경우 국가나 지방자치단체가 설치할 수 있는 광역상수도의 범위는 대통령령으로 정한다.
8. “지방상수도”란 지방자치단체가 관할 지역주민, 인근 지방자치단체 또는 그 주민에게 원수나 정수를 공급하는 일반수도로서 광역상수도 및 마을상수도 외의 수도를 말한다.
17. “수도시설”이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)ㆍ저수(貯水)ㆍ도수(導水)ㆍ정수(淨水)ㆍ송수(送水)ㆍ배수시설(配水施設), 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설을 말한다.
18. “수도사업”이란 일반 수요자 또는 다른 수도사업자에게 수도를 이용하여 원수나 정수를 공급하는 사업을 말하며, 일반수도사업과 공업용수도사업으로 구분한다.
19. “일반수도사업”이란 일반 수요자 또는 다른 수도사업자에게 일반수도를 사용하여 원수나 정수를 공급하는 사업을 말한다.
21. “수도사업자”란 일반수도사업자와 공업용수도사업자를 말한다.
22. “일반수도사업자”란 제17조제1항에 따른 일반수도사업의 인가를 받아 경영하는 자를 말한다.
24. “급수설비”란 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기(分岐)하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)ㆍ계량기ㆍ저수조(貯水槽)ㆍ수도꼭지, 그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말한다.
25. “수도공사”란 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사를 말한다.
26. “수도시설관리권”이란 수도시설을 유지ㆍ관리하고 그로부터 생산된 원수 또는 정수를 공급받는 자에게서 요금을 징수하는 권리를 말한다.
제38조(공급규정) ①일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
○ 의견제시 대상 자치법규
「용인시 수도 급수 조례」
제6조(급수공사의 승인) ① 수돗물을 공급 받고자 하는 사람은 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 얻어야 한다.
② 시장은 제1항의 신청이 있을 때에는 기존 수용가의 급수지장 여부, 인근지역 수압 등을 조사하여 급수공사 가능여부를 신청인에게 통지하여야 한다.
③ 제4조제1호의 전용 급수설비에는 한 개의 급수설비를 원칙으로 하되, 배관시설이 분리되어 상호 혼용의 우려가 없고 사용량의 구분 계량이 가능한 경우에는 건물주 또는 전체입주자의 신청에 따라 계량기를 가구별로 설치할 수 있다. 다만, 시장이 필요하다고 인정할 때에는 그러하지 아니하다.
「용인시 수도 급수 조례 시행규칙」
제2조(급수공사의 신청) ① 「용인시 수도 급수 조례」(이하 “조례”라 한다) 제6조제1항에 따라 급수공사를 신청하고자 하는 자는 다음 각 호의 서류를 갖추어 용인시장(이하 “시장”이라 한다)에게 신청하여야 한다.
1. 급수공사 시행신청서(별지 제1호서식)
2. 삭제〈2016. 5. 9〉
3. 건축허가서 사본 또는 건축물대장
4. 급수지 위치도
5. 토지 또는 건물소유자의 승낙서(타인의 토지 또는 건물에 설치하고자 할 경우)
6. 옥내배관 분리공사 도면(50세대 미만 공동주택 등의 수전분리 공사에 한정함)
7. 공유지분에 대한 급수공사 동의서
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