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• 질의요지

  
  

  가. 시장이 상위 법령에서 정한 건설공사의 안전관리계획 수립 기준 외의 사항이 포함된 안전관리계획을 건설사업자 등에게 요청할 수 있도록 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 대형건축물 공사장의 건축관계자가 공사와 관련한 민원을 협의하기 위하여 인근 학교 관계자 또는 시민으로 구성된 시민협의체를 구성ㆍ운영할 수 있도록 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 시장이 「건설기술 진흥법 시행령」에서 정한 건설공사 안전관리계획 수립 기준 외의 사항이 포함된 안전관리계획을 건설사업자 등에게 요청할 수 있도록 조례로 규정하기는 어려울 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘그 사무’란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로 국가사무에 관한 사항은 조례의 제정 범위에 속하지 않습니다.
  
  법령상 사무가 자치사무인지 국가사무인지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하고, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리를 요구하는 사무인지 여부나 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여야 할 것입니다.
  
  「건설기술 진흥법」은 건설기술 수준을 향상시키고 이를 바탕으로 건설공사가 적정하게 시행되도록 함과 아울러 건설공사의 품질을 높이고 안전을 확보하려는 것을 목적(제1조)으로 하는데, 제5장제2절에서는 건설공사의 품질 및 안전관리에 관하여 ‘건설공사 등의 부실측정’(제53조), ‘건설공사현장 등의 점검’(제54조), ‘건설공사의 품질관리’(제55조), ‘건설공사의 안전관리’(제62조) 등을 규정하면서 각 사무의 시행에 필요한 기준을 대통령령 또는 국토교통부령으로 정하도록 하고, 최종적인 관리책임을 국토교통부장관에게 귀속시키고 있어(제53조제3항ㆍ제4항, 제54조제2항ㆍ제3항ㆍ제5항, 제55조제4항, 제62조제3항부터 제11항까지ㆍ제13항부터 제18항까지 참조) 건설공사의 안전관리계획 등 「건설기술 진흥법」에 따른 건설공사의 품질 및 안전관리에 관한 사무는 법령에서 전국적으로 통일적인 처리를 위한 기준을 정하고, 그 집행의 관리에 관해서는 중앙행정기관의 장인 국토교통부장관에게 권한을 부여한 국가사무로 볼 수 있을 것입니다.
  
  이처럼 「건설기술 진흥법」에 따른 건설공사의 안전관리계획에 관한 사무는 국가사무로서 조례의 제정 범위에 속하지 않는 바, 시장이 「건설기술 진흥법 시행령」에서 정한 건설공사 안전관리계획 수립 기준 외의 사항이 포함된 안전관리계획을 건설사업자 등에게 요청할 수 있도록 조례로 규정하기는 어려울 것으로 보입니다
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  나. 질의 나에 대하여
  
  「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘그 사무’란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
  
  「속초시 시민의 안전한 생활환경 지원을 위한 공사장 관리 조례안」(이하 “속초시조례안”이라 한다) 제7조제1항에서는 학교 주변 공사장과 아파트단지 주변 공사장 중 연면적의 합계가 1만 제곱미터 이상인 대형건축물 공사장의 건축관계자가 공사와 관련한 민원을 협의하기 위하여 학교 관계자 또는 인근 시민으로 구성된 시민협의체를 구성ㆍ운영할 수 있도록 하고 있는데, 이와 같은 내용을 조례로 규정하기 위해서는 대형건축물 공사장의 건축관계자가 공사와 관련한 민원을 협의하는 사무가 지방자치단체의 소관 사무에 해당해야 할 것입니다.
  
  살피건대, 「건설기술 진흥법」 제54조제1항 및 같은 법 시행령 제88조에 따르면 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 발주청은 자신이 발주한 건설공사 및 허가 등을 한 건설공사와 관련하여 구체적인 민원이 제기된 경우 건설공사현장 등의 점검을 할 수 있고, 점검 결과 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건설사업자 등에게 시정명령 등의 조치를 하거나 관계 기관에 대하여 관계 법률에 따른 영업정지 등의 요청을 할 수 있다고만 규정하고 있어, 공사와 관련한 민원을 해소하기 위해 공사장의 건축관계자가 구체적으로 어떤 절차 또는 방식으로 민원을 협의할지에 대해서는 건설사업자등과 민원인 양자 사이에서 결정할 사항으로 보이고, 이를 지방자치단체가 자신의 책임과 부담 하에 처리해야 할 자치사무 등 소관 사무로 보기는 어려우므로 조례로 정하는 것이 적절하지 않아 보입니다.
  
  따라서 대형건축물 공사장의 건축관계자가 공사와 관련한 민원을 협의하기 위하여 시민협의체를 구성ㆍ운영할 수 있도록 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제28조제1항에 위배될 소지가 있으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  
  ※ 의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령
  
  「속초시 시민의 안전한 생활환경 지원을 위한 공사장 관리 조례안」
  제3조(공사장 안전관리) ① ~ ② (생 략)
  ③ 시장은 제2항에 따라 안전관리계획을 수립하여야 하는 공사장의 건축관계자에게 철거신고 및 착공신고 시 다음 각 호의 내용이 포함된 “공사장 주변 안전관리계획(이하 “안전관리계획”이라 한다)”을 수립하여 제출하도록 요청할 수 있다.
  1. 건설공사의 개요(건축개요 및 공사장, 주변 학교, 유치원 및 보육시설의 위치, 통행로 또는 통학로를 표기한 위치도)
  2. 통행 안전시설의 설치계획(공사장 주변 차량이나 보행자를 유도하기 위한 각종 표지판, 안내판, 보차도 분리시설, 낙하물 방지시설, 경보장치의 설치 위치 및 관리 계획)
  3. 교통소통계획
  가. 공사 중 통행로 또는 통학로 확보 등 보행자 교통안전에 관한 사항(해당 사항이 있는 경우 작성)
  나. (생 략)
  다. 통학시간 신호원과 안전요원 배치 계획
  라. (생 략)
  4. ~ 5. (생 략)
  6. 공사장 주변 안전관리대책(해당 학교장 또는 아파트단지 관리 주체 등과의 안전 확보를 위한 사전협의 시행에 관한 사항을 포함)
  7. (생 략)
  ④ ~ ⑥ (생 략)
  제7조(시민협의체 구성 및 운영) ① 학교 주변 및 아파트단지 주변 공사장 중 연면적의 합계가 1만 제곱미터 이상인 대형건축물 공사장의 건축관계자는 공사와 관련한 민원을 협의하기 위하여 학교 관계자 또는 인근 시민으로 구성된 시민협의체를 구성·운영할 수 있다.
  ② ~ ④ (생 략)