이유
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제30조제1항에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다고 규정하면서, 각 호에서 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우(제1호), 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우(제2호), 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우(제3호)를 규정하고 있습니다.
개발제한구역법 제12조제1항에서 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없도록 하면서 일정한 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 하고, 같은 조 제3항에서는 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조에서는 일정한 경우에 건축물의 건축이나 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 허가할 수 있도록 존속 중인 건축물 등에 대한 특례를 규정하고 있습니다.
이 사안은 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 할 수 있는 시장이 시정명령을 유보(각주: 어떤 일을 당장 처리하지 아니하고 나중으로 미루어 둠(표준국어대사전 참조))할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).
살피건대, 개발제한구역법에서 시장·군수·구청장으로 하여금 시정명령을 할 수 있도록 한 것은 시장·군수·구청장에게 재량을 부여하여 개발제한구역과 관련한 위반행위에 대하여 적절하고 필요한 시정조치가 지방자치단체의 실정과 현황에 맞게 이루어질 수 있도록 하려는 것으로 보이는바, 시정명령을 유보하는 내용을 조례로 규정하는 것은 상위법령에서 시장·군수·구청장에게 부여한 재량권의 적정한 행사를 훼손시킬 우려가 있어 보입니다.
또한, 개발제한구역법 제30조제2항에서 시장·군수·구청장이 시정명령에 관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령하거나, 직접 시정명령을 할 수 있도록 하고 있는바, 이는 시정명령에 관한 업무의 집행이 제대로 이루어지지 않는 경우에는 개발제한구역의 보호를 위하여 국토교통부장관이나 광역지방자치단체의 장이 관여하여 시정명령이 미루어지지 않고 적정하게 행사될 수 있도록 하려는 것으로 보이므로, 시정명령을 유보하는 내용을 조례에 규정하는 것은 개발제한구역법의 규정 취지와도 맞지 않는 것으로 보입니다.
따라서, 개발제한구역법에 따른 시정명령을 시흥시장이 유보할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 개발제한구역법의 취지에 저촉될 소지가 있으므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다.
1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우
3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우
② 시장·군수·구청장이 시정명령에 관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시·도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다.
③ 국토교통부장관 또는 시·도지사(제2항에 따라 국토교통부장관 또는 시·도지사가 직접 시정명령을 하거나 국토교통부장관이 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한정한다. 이하 제4항부터 제6항까지에서 같다)는 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다.
④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없으면 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 알려야 한다.
⑤ 국토교통부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다.
⑥ 국토교통부장관 또는 시·도지사가 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다.
⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다.
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