이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 이 때 “그 사무”란 같은 법 제13조제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미하고, “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미하는 것으로서 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 인정되는 경우라면 조례가 법령에서 정하지 않은 사항을 규정하고 있더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수는 없을 것입니다.
「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 “액화석유가스법”이라 한다) 제47조제1항에서는 산업통상자원부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 액화석유가스의 안전성과 편리성 향상을 위하여 「도시가스사업법」 제2조제1호에 따른 도시가스가 공급되지 아니하는 지역에 액화석유가스 소형저장탱크와 배관망을 설치하는 사업 및 산업통상자원부령으로 정하는 안전관리 체계 조성에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 사업의 지원과 추진 등에 관하여 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」 제72조의2 각 호에서는 액화석유가스법 제47조제1항에서 위임한 “산업통상자원부령으로 정하는 안전관리 체계 조성”을 정보통신망을 이용하여 가스공급시설 및 가스사용시설 등의 안전을 감시할 수 있는 안전관리 집중감시 시스템의 운영 및 모니터링(제1호), 액화석유가스 배관망공급사업의 가스공급시설에 대한 유지·관리(제2호), 그 밖에 산업통상자원부장관 또는 시장·군수·구청장이 안전관리를 위해 필요하다고 정하는 사항(제3호)으로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 산업통상자원부장관이 정한 「액화석유가스 배관망공급사업 등에 관한 운영요령」 제2조제3호에서는 법 제47조제1항에 따른 액화석유가스 소형저장탱크와 배관망을 설치하는 사업을 “배관망사업”으로 규정하면서 마을단위 LPG배관망구축사업, 군단위 LPG배관망구축사업 등으로 구분하고 있고, 같은 조 제17호에서는 “사후관리”를 사업 종료 후 일정 기간 동안 완료사업의 시설 유지·보수 및 관리, 안전관리, 만족도조사, 성과분석 등을 실시하는 것으로 정의하고 있으며, 같은 요령 제24조제2항에서는 산업통상자원부장관은 사업성과 제고를 위하여 적정규모의 예산을 사후관리비로 책정하여 수행기관이나 사용자를 지원할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 산업통상자원부장관이 지원하는 사후관리비 외에 장수군이 별도로 가스의 안전관리를 위하여 액화석유가스 배관망구축사업으로 설치된 가스사용시설의 유지, 보수 및 안전관리에 소용되는 비용을 주민에게 지원하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
먼저, 장수군이 액화석유가스의 안전관리를 위하여 주민을 지원하는 업무는 액화석유가스법 제47조제1항에서 액화석유가스 소형저장탱크와 배관망을 설치하는 사업 및 안전관리 체계 조성에 필요한 지원을 할 수 있는 주체로 군수를 규정하고 있는 점, 해당 업무는 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목 또는 제4호마목에서 예시하고 있는 주민복지에 관한 사업 또는 주거생활환경 개선의 장려·지원에 관한 사무로 볼 수 있는 점 등을 고려하면 지방자치단체의 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
다음으로, 액화석유가스 배관망구축사업으로 설치된 가스사용시설의 유지, 보수 및 안전관리에 소용되는 비용을 주민에게 지원하는 내용을 조례에 규정하는 것이 상위 법령에 위반되는지 여부를 살펴보면, 액화석유가스법 제47조, 같은 법 시행규칙 제72조의2 및 「액화석유가스 배관망공급사업 등에 관한 운영요령」 제24조제2항에 따라 주민이 사용하는 가스사용시설의 유지·보수 및 관리, 안전관리 등에 소요되는 사후관리비를 산업통상자원부장관이 지원할 수 있다고 규정한 것이 산업통상자원부장관만 지원할 수 있다거나 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 지원하는 것을 금지하는 취지라고 보기는 어려우므로 장수군이 액화석유가스의 안전관리를 위하여 주민을 지원하는 내용을 조례에 규정한다고 해서 액화석유가스법에 위반되는 것이라고는 할 수 없을 것으로 보입니다.
한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 액화석유가스법 제47조, 같은 법 시행규칙 제72조의2 및 「액화석유가스 배관망공급사업 등에 관한 운영요령」에서 지방자치단체가 가스사용자인 주민에게 재정지원을 할 수 있다는 구체적인 규정이 명시되어 있지 않으므로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로 장수군수가 가스사용자인 주민에게 가스사용시설의 유지, 보수 및 안전관리를 위하여 재정지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지는 보조금의 지출 대상, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
이와 관련하여 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서 질의요지와 같이 액화석유가스 배관망구축사업으로 설치된 가스사용시설의 유지, 보수 및 안전관리에 소용되는 비용을 주민에게 지원하는 내용을 조례로 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하고, 장수군의 재정적 상황 등을 종합적으로 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」
제47조(액화석유가스 소형저장탱크와 배관망 설치 사업 및 안전관리 체계 조성의 지원) ① 산업통상자원부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장(특별자치시장 및 특별자치도지사는 제외한다)은 액화석유가스의 안전성과 편리성 향상을 위하여 「도시가스사업법」 제2조제1호에 따른 도시가스가 공급되지 아니하는 지역에 액화석유가스 소형저장탱크와 배관망을 설치하는 사업 및 산업통상자원부령으로 정하는 안전관리 체계 조성에 필요한 지원을 할 수 있다.
② 산업통상자원부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 필요한 지원의 원활한 추진을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원기관을 지정할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 사업의 지원과 추진 등에 관하여 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다.
「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」
제72조의2(안전관리체계 조성의 지원) 법 제47조제1항에서 “산업통상자원부령으로 정하는 안전관리체계 조성”이란 다음 각 호의 것을 말한다.
1. 정보통신망을 이용하여 가스공급시설 및 가스사용시설 등의 안전을 감시할 수 있는 안전관리 집중감시 시스템의 운영 및 모니터링
2. 액화석유가스 배관망공급사업의 가스공급시설에 대한 유지·관리
3. 그 밖에 산업통상자원부장관 또는 시장·군수·구청장이 안전관리를 위해 필요하다고 정하는 사항
「액화석유가스 배관망공급사업 등에 관한 운영요령」[산업통상자원부고시 제2020-197호, 2020. 11. 19., 일부개정.]
제1조(목적) 이 요령은 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 "법"이라 한다) 제47조, 같은 법 시행령 제19조의2, 같은 법 시행규칙 제35조제4항 및 제72조의2제2호에 따라 액화석유가스 배관망공급사업 등 운영과 그 밖에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
제17조(사업비 구성, 부담 및 지급) ① 사업비는 국고보조금, 지방비, 민간부담금으로 구성하고, 사업비 구성은 다음 각 호를 포함하며, 그 비율이나 금액은 보조금법 제9조에 따른다.
1. 공용시설 사업비 : 저장시설, 도로에 매설되는 액화석유가스배관 등으로 시공 이후 지방자치단체 또는 사용자로 이관(소유)되는 시설의 비용
2. 사용시설 사업비 : 대지경계(도로 등과 사유지의 경계) 이내의 시설로서, 시공 이후 각 사용자로 이관(소유)되는 시설의 비용
3. 기타사업비 : 제1호 및 제2호 외의 용역 및 물품구매 등의 비용
② ～ ⑦ (생 략)
제24조(사후관리) ① 수행기관은 해당 사업에 따라 설치된 시설을 유지·관리하고, 안전성 강화를 위한 안전관리 업무를 수행해야 한다. 다만, 제2조제3호나목 및 같은 호 다목의 경우 법 시행규칙 제72조의2제2호에 따른 가스공급시설에 대한 유지·관리는 전문기관에 위탁할 수 있다.
② 제1항에도 불구하고, 장관은 사업성과 제고를 위하여 적정규모의 예산을 사후관리비로 책정하여 수행기관이나 사용자를 지원할 수 있다.
③ (생 략)
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나. ～ 차. (생 략)
3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ～ 라. (생 략)
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. ～ 더. (생 략)
5. ～ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한)
③ 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
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