이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).
「음성군 갈등유발 예상시설 사전고지 조례안」(이하 “음성군조례안”이라 함) 제2조제3호에서는 “사전고지”를 주민들의 건강이나 생활에 직접적인 피해를 끼칠 우려가 있는 시설에 대하여 음성군에서 접수한 인·허가에 대하여 인근 주민들에게 알려주는 행위로 정의하면서, 같은 조례 제3조에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장(제1호), 「건축법 시행령」 별표 1 제21호가목에 따른 축사(제3호) 등의 시설(이하 “공장등 시설”이라 한다)에 대한 인·허가 신청이 있는 경우 사전고지를 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 음성군조례안 제4조에서는 공장등 시설의 경계로부터 500미터 이내에 공동주택이 있는 지역 등을 “대상 지역”으로 규정하면서, 같은 조례 제6조에서 사전고지에는 해당 시설의 사용목적을 알 수 있도록 다음 각 호의 내용이 포함되어야 한다고 규정하면서 제1호에서는 사전고지 대상 시설의 내용으로 대지위치(가목), 용도 및 구조(나목), 대지면적, 건축면적 및 연면적(다목), 층수 및 최고높이(라목)를 규정하고 있고, 제2호에서는 인·허가 접수일자와 의견제출 기한을 규정하고 있으며, 제3호에서는 인·허가 담당부서를 규정하고 있고, 같은 조례 제7조에서는 접수일로부터 7일 이내에 대상 지역 주민에게 해당 읍·면행정복지센터 게시판을 통한 게재(제1호) 등의 방법으로 사전고지를 해야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안의 경우 공장등 시설의 인·허가 신청이 있는 경우 음성군수가 신청인의 동의 없이 인·허가 신청 대상 시설의 내용 등을 대상 지역 주민에게 고지하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보여집니다.
「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 함) 제2조에서는 “민원”의 종류 중 하나로 법령·훈령·예규·고시·자치법규 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가·허가·승인·특허·면허 등을 신청하는 민원인 법정민원을 규정하면서[제1호가목1)), “행정기관”으로 지방자치단체와 그 소속기관을 규정하고 있는바(제3호가목] 공장등 시설의 인·허가 신청이 있는 경우는 법정민원에 해당하는 것으로 보이고, 같은 법 제3조제1항에서는 민원에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데 다른 법률에서 민원의 내용에 해당하는 공장등 시설의 인·허가 신청 대상 시설의 내용을 사전에 고지하도록 하는 내용의 규정이 있는 것으로 보이지는 않습니다.
한편 민원처리법 제7조에서는 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다고 규정하고 있는데, 위 규정은 민원사항의 내용과 민원인 및 특정인의 신상정보 등이 누설되는 것 등을 방지함으로써 민원인 등의 권익이 침해되지 않도록 하는 것 등에 그 입법취지가 있으므로(각주: 2015. 7. 「민원사무 처리에 관한 법률 일부개정법률안 심사보고서」 2쪽; 2015. 7. 3. 국회 안전행정위원회 법안심사소위원회 회의록 13쪽 참조), 공장등 시설에 대한 인·허가 신청과 관련하여 정보주체의 동의 없이 민원의 내용에 해당하는 인·허가 신청 대상 시설의 내용 등이 공개될 수 있도록 하는 음성군조례안은 민원처리법 제7조의 취지에 반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
따라서 질의요지와 같이 공장등 시설의 인·허가 신청이 있는 경우 음성군수가 신청인의 동의 없이 해당 인·허가 신청 접수일로부터 7일 이내에 인·허가 신청 대상 시설의 내용 등을 대상 지역 주민들에게 고지하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2021. 2. 24. 의견제시 21-0024; 법제처 2021. 4. 28. 의견제시 21-0105 참조).
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「민원 처리에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 민원 처리에 관한 기본적인 사항을 규정하여 민원의 공정하고 적법한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다.
가. 일반민원
1) 법정민원: 법령·훈령·예규·고시·자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가·허가·승인·특허·면허 등을 신청하거나 장부·대장 등에 등록·등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원
2) ∼ 4) (생 략)
나. (생 략)
2. (생 략)
3. “행정기관”이란 다음 각 목의 자를 말한다.
가. 국회·법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다. 이하 같다)과 그 소속 기관, 지방자치단체와 그 소속 기관
나. ∼ 다. (생 략)
4. ∼ 8. (생 략)
제3조(적용 범위) ① 민원에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
② (생 략)
제7조(정보 보호) 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다.
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