이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이고(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결; 법제처 2020. 11. 10. 의견제시 20-0242 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결; 법제처 2020. 11. 10. 의견제시 20-0242 참조).
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제47조제1항에서는 지방의회는 조례의 제정·개정 및 폐지(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분(제6호), 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기(제8호), 외국 지방자치단체와의 교류·협력(제10호), 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항(제11호) 등을 의결한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
「지방자치법」 제47조제1항제6호에서는 지방의회의 의결사항으로 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 법 제47조제1항제6호에서 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분”이란 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득·처분을 말한다고 규정하여, 일정한 중요 재산의 취득과 처분에 관하여는 지방의회의 의결을 받도록 규정하면서도 공유재산을 이용한 사업의 추진에 대해서는 지방의회의 의결사항인지 여부에 대하여 명시적으로 규정하고 있지 아니하지만, 「지방자치법」 제47조제2항에서 같은 조 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있도록 규정하고 있을 뿐만 아니라, 공유재산의 “이용”이 그 행위의 성질 등에 있어 취득이나 처분과는 달리 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 것으로서 지방의회가 사전에 관여해서는 아니되는 사항이라고 볼 근거는 없는 것으로 보이고, 「지방자치법」에서 중요 재산의 취득과 처분에 관하여 지방의회의 의결을 받도록 규정하면서 공유재산의 이용행위에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 아니하더라도 이는 공유재산의 이용행위를 지방의회의 의결사항으로 하는 것을 일률적으로 배제하려는 취지는 아니고 각각의 지방자치단체에서 그에 관하여 조례로써 별도로 정할 것을 용인하고 있는 취지로 보아야 할 것입니다(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 취지 참조).
그렇다면, 공유재산을 이용하여 민자유치 사업을 추진하고자 하는 경우 지방의회가 의결하도록 하는 것은 해당 사업 추진의 적정성 여부에 대한 통제수단으로 지방의회가 일정 부분 관여할 여지가 있는 것으로 보이고, 이를 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 질의요지와 같이 공유재산을 이용하여 민자유치 사업을 추진하려는 경우 지방의회의 의결을 받도록 하는 내용은 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「담양군의회 의결 및 보고사항에 관한 조례안」(이하 “담양군의회조례안”이라 한다)에서 “보고”란 의회에 설명하고 질의에 대하여 답변하는 것을 말한다고(제2조제2호) 규정하고 있고, 담양군수는 보고해야 할 사항에 대하여 사전에 의회에 보고하도록 하되, 의회의 집회를 기다릴 시간적 여유가 없을 경우 서면 등의 방법으로 의회에 알리고 사후에 보고하도록(제7조) 규정하고 있습니다.
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부치도록 하는 등 계약의 방법을 규정(제9조)하고 있는데, 이러한 계약은 “지방자치단체”를 당사자로 하는 것(제1조)으로서 계약을 체결하는 권한을 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 권한으로 보기는 어려워 보입니다(각주: 법제처 2022. 1. 12. 의견제시 22-0011 참조).
살피건대, 담양군의회조례안 제4조제1호에서는 입찰계약금액 5억원 이상의 공사를 시행할 경우 담양군의회에 보고하도록 규정하고 있는데, 담양군의회에 보고한 후 반드시 담양군의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니라는 점, 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고 지방자치단체 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한은 지방의회에 유보되어 있으므로, 담양군의 예산 지출이 수반되는 공사의 시행에 대한 보고가 담양군의회의 효율적이고 적절한 심의를 보조하기 위해 필요하다고 볼 여지도 있으며, 일정 금액 이상의 사업비가 드는 계약에 대하여 행정의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 일정한 입찰계약금액 이상의 공사를 시행할 경우 지방의회에 보고하도록 규정하는 것이 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어려울 것입니다(각주: 법제처 2022. 1. 12. 의견제시 22-0011 참조).
따라서, 질의요지와 같이 입찰계약금액 5억원 이상의 공사를 시행할 경우 지방의회에 보고하도록 하는 내용은 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
담양군의회조례안 제4조제2호에서는 소송목적값이 2천만원을 초과하는 소송사건으로 판결 결과에 따라 예비비 집행이 예상되는 담양군을 당사자로 하는 소송을 수행할 경우 담양군의회에 보고하도록 규정하고 있습니다.
「지방재정법」 제43조에서 지방자치단체는 예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산 초과 지출에 충당하기 위하여 일반회계와 교육비특별회계의 경우에는 각 예산 총액의 100분의 1 이내의 금액을 예비비로 예산에 계상하여야 하고, 그 밖의 특별회계의 경우에는 각 예산 총액의 100분의 1 이내의 금액을 예비비로 예산에 계상할 수 있고(제1항), 지방자치단체의 장은 예비비로 사용한 금액의 명세서를 「지방자치법」 제150조제1항에 따라 지방의회의 승인을 받도록(제4항) 규정하고 있습니다.
「지방자치법」에 따르면 지방의회는 예산의 심의·확정(제47조제1항제2호), 행정사무 감사 또는 조사 보고의 처리(제50조), 예산의 의결(제142조), 결산(제150조) 등의 규정에 따라 지방자치단체의 예산을 심의·확정하고, 결산에 관한 승인을 하며, 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우나 행정사무감사 등의 결과 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에 그 시정을 요구할 수 있고, 지방자치단체 등은 그 시정 요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 하는 등 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고(각주: 대법원 2014. 2. 13. 선고 2013추67 판결 참조), 지방자치단체 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한은 지방의회에 유보되어 있다고 할 것입니다.
살피건대, 담양군수가 담양군의회조례안 제4조제2호에 따른 소송 수행을 담양군의회에 보고한 후 반드시 담양군의회의 의견에 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니고, 담양군의회가 담양군수의 업무나 권한행사에 개입하는 다른 규정은 없으므로, 담양군의회조례안에서 사전에 담양군의회에 보고하도록 규정하였다고 하여 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어려운 점(각주: 대법원 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 취지 참조), 지방의회는 지방자치단체가 예비비로 사용한 금액의 명세서에 대한 승인권한이 있고, 지방자치단체 예산의 집행에 대하여 견제 권한을 가지고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때 담양군의회조례안 제4조제2호와 같이 예비비 집행이 예상되는 소송을 수행할 경우 담양군의회에 보고하도록 조례에 규정하였다고 하여 상위법령에 위배된다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 질의요지와 같이 판결 결과에 따라 예비비 집행이 예상되는 소송을 수행할 경우 지방의회에 보고하도록 하는 내용은 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
2. 예산의 심의·확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치·운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류·협력
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제38조(중요 재산, 공공시설의 취득·설치 및 처분의 범위 등) ① 법 제47조제1항제6호에서 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분”이란 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제7조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득·처분(같은 조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득·처분은 제외한다)을 말한다.
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제7조(공유재산관리계획) ① 법 제10조의2제1항 전단에 따른 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “공유재산관리계획”이라 한다)에 포함되어야 할 사항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득[매입, 기부채납, 무상 양수, 환지(換地), 무상 귀속, 교환, 건물의 신축·증축 및 공작물의 설치, 출자 및 그 밖의 취득을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 및 처분(매각, 양여, 교환, 무상 귀속, 건물의 멸실, 출자 및 그 밖의 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다]으로 한다.
1. 공유재산의 취득·처분에 따른 1건당 기준가격이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액 이상인 재산
2. 공유재산의 취득·처분에 따른 1건당 기준면적이 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 면적 이상인 토지
「지방재정법」
제43조(예비비) ① 지방자치단체는 예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산 초과 지출에 충당하기 위하여 일반회계와 교육비특별회계의 경우에는 각 예산 총액의 100분의 1 이내의 금액을 예비비로 예산에 계상하여야 하고, 그 밖의 특별회계의 경우에는 각 예산 총액의 100분의 1 이내의 금액을 예비비로 예산에 계상할 수 있다.
② 제1항에도 불구하고 재해·재난 관련 목적 예비비는 별도로 예산에 계상할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 지방의회의 예산안 심의 결과 폐지되거나 감액된 지출항목에 대해서는 예비비를 사용할 수 없다.
④ 지방자치단체의 장은 예비비로 사용한 금액의 명세서를 「지방자치법」 제150조제1항에 따라 지방의회의 승인을 받아야 한다.
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