이유
「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “의사상자법”이라고 함) 제2조제2호에서는 “의사자”란 직무 외의 행위로서 구조행위를 하다가 사망(의상자가 그 부상으로 인하여 사망한 경우를 포함한다)하여 보건복지부장관이 이 법에 따라 의사자로 인정한 사람을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “의상자”란 직무 외의 행위로서 구조행위를 하다가 대통령령으로 정하는 신체상의 부상을 입어 보건복지부장관이 이 법에 따라 의상자로 인정한 사람을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5호에서는 “의사자유족”이란 의사자의 배우자(사실상의 혼인관계에 있는 자를 포함한다), 자녀, 부모, 조부모 또는 형제자매를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서는 국가는 의상자 및 의사자유족(이하 “의상자등”이라 한다)에게 보상금을 지급한다고 규정하면서 다만, 다른 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 보상금을 지급받은 때에는 그 금액에 상당한 보상금을 지급하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 강릉시가 의상자등에게 국가가 지급하는 보상금 외에 특별위로금을 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하고, “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하는바, 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는 조례가 국가 법령에서 정하지 아니하는 사항을 규정하고 있다고 하더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수는 없을 것입니다.
살피건대 직무 외의 행위로서 구조행위를 하다가 사망한 사람의 유족과 부상을 입은 사람에게 지원을 하는 것은 「지방자치법」 제13조제2호가목에 따른 주민복지에 관한 사업으로서 지방자치단체의 사무에 해당하는 것으로 보이고, 의사상자법 제8조제1항 단서에서는 다른 ‘법률에 따라’ 국가 또는 지방자치단체로부터 보상금을 지급받은 때에는, ‘국가가’ 그 금액에 상당한 보상금을 지급하지 않아야 함을 규정하고 있을 뿐이어서 이를 근거로 ‘지방자치단체’가 ‘조례로’ 추가적인 지원을 하는 것이 금지된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다. 또한, 같은 법에서 의상자등에게 국가가 보상금을 지급하도록 규정한 것이 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 지원을 할 수 있도록 하는 것을 배제하려는 취지라고 보기는 어려우므로 조례로 의상자등에 대해 법에서 정한 것 외에 추가적인 지원을 할 수 있도록 규정하는 것이 의사상자법에 위배되지는 않는 것으로 보입니다.
한편, 이러한 추가적인 지원으로 특별위로금을 지급하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능할 것인바, 먼저 의상자등에 대하여 특별위로금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 살펴보면, 의사상자법 제8조제1항에서는 국가는 보상금을 지급한다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체에서 특별위로금을 지급할 수 있도록 규정하고 있지는 않으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
다음으로 의상자등에 대하여 특별위로금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
따라서, 의상자등에게 특별위로금을 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하고, 강릉시의 재정적 상황 등을 종합적으로 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “구조행위”란 자신의 생명 또는 신체상의 위험을 무릅쓰고 급박한 위해에 처한 다른 사람의 생명·신체 또는 재산을 구하기 위한 직접적·적극적 행위를 말한다.
2. “의사자(義死者)”란 직무 외의 행위로서 구조행위를 하다가 사망(의상자가 그 부상으로 인하여 사망한 경우를 포함한다)하여 보건복지부장관이 이 법에 따라 의사자로 인정한 사람을 말한다.
3. “의상자(義傷者)”란 직무 외의 행위로서 구조행위를 하다가 대통령령으로 정하는 신체상의 부상을 입어 보건복지부장관이 이 법에 따라 의상자로 인정한 사람을 말한다.
4. “의사상자”란 의사자 및 의상자를 말한다.
5. “의사자유족”이란 의사자의 배우자(사실상의 혼인관계에 있는 자를 포함한다. 이하 같다), 자녀, 부모, 조부모 또는 형제자매를 말한다.
6. “의상자가족”이란 의상자의 배우자, 자녀, 부모, 조부모 또는 형제자매를 말한다.
제8조(보상금) ① 국가는 의상자 및 의사자유족에게 보상금을 지급한다. 다만, 다른 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 보상금을 지급받은 때에는 그 금액에 상당한 보상금을 지급하지 아니한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
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