이유
지방자치단체가 「지방자치법」 제28조에 따라 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위법령에 위배되지 않아야 하고, 특별한 규정이 없는 한 같은 법이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결; 법제처 2020. 4. 1. 의견제시 20-0053 참조)입니다.
그리고 「지방자치법」제47조제1항제2호 및 같은 법 제142조제1항에서는 예산의 심의·확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는데, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 사이의 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시·통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성에 관한 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한 행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 조례에서는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용을 규정할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 지방자치법에 위배된다(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결; 법제처 2020. 4. 1. 의견제시 20-0053 참조)고 할 것입니다.
그런데 「주민조례발안에 관한 법률」(이하 “주민조례발안법”이라 한다) 제4조제1호에서 법령을 위반하는 사항을 주민조례청구 대상에서 제외한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 질의요지와 같은 내용이 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용으로서 법령을 위반하는 사항에 해당하는지가 문제됩니다.
먼저 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」(이하 “탄소중립기본법”이라 한다) 제4조에서는 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장을 추진하기 위한 주체로 국가와 지방자치단체를 함께 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민복지에 관한 사업(제2호가목)과 자연보호활동(제4호사목)을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있으므로 일상생활에서의 자동차 사용을 자제하고 대중교통 이용율을 높여 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장을 추진하기 위한 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
다음으로 「인천광역시 기후 위기 극복과 교통복지 실현을 위한 무상교통 지원 조례안」(이하 “인천광역시조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “무상교통정책”이란 시민이 사용한 대중교통비용을 지원하여 시민들의 이동권 보장과 대중교통 이용율을 높여 도로 위의 탄소배출을 줄여 탄소중립·녹색성장에 기여하는 정책을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조제2항에서는 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 시민의 이동권 보장과 원활한 대중교통 이용을 촉진하기 위해 무상교통정책을 추진한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제4조제1항에서는 시장은 무상교통정책과 사업을 추진하기 위하여 인천광역시 무상교통 지원계획(이하 “지원계획”이라 한다)을 매년 수립·시행해야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 시민이 사용한 대중교통 비용 지원(제1호), 교통약자에 대한 이동권 보장을 위한 지원(제2호), 무상교통 정책 추진을 위한 중장기계획 수립과 예산 지원(제3호) 등의 내용이 지원계획에 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
살피건대 인천광역시조례안은 탄소중립기본법에 따라 일상생활에서의 자동차 사용을 자제하고, 대중교통 이용율을 높일 수 있도록 무상교통정책을 추진함으로써 도로 위의 탄소배출을 줄여 탄소중립에 이바지하고, 시민들의 이동권을 보장하여 교통복지를 실현하는 것을 목적(제1조)으로 하고 있고, 비록 같은 조례안 제4조제1항에서 시장은 무상교통정책과 사업을 추진하기 위한 지원계획을 매년 수립·시행해야 한다고 규정하고 있으나, 시장이 지원계획을 수립한 이후 지원계획에 반영된 사항들을 반드시 예산안으로 편성하도록 하는 등의 법적 구속이 있는 것은 아니고, 같은 조에 따라 지원계획에 반영되는 사항들에 대해서도 지원방식, 지급액, 지원절차 등과 같은 구체적인 무상교통정책의 내용에 대하여는 따로 정하고 있지 않으며, 지원계획에 포함되는 시민이 사용한 대중교통 비용 지원 또는 무상교통정책 추진을 위한 중장기계획의 수립과 예산 지원 등의 사항은 시장이 정하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 같은 조례안은 시장으로 하여금 무상교통정책의 추진을 위하여 필요한 지원계획을 수립·시행하도록 하려는 것일 뿐이고, 조례로서 무상교통정책과 관련된 예산의 항목과 규모를 사전에 실질적으로 결정하고 있는 것으로 보기는 어렵습니다.
그렇다면 이 사안의 경우 인천광역시조례안은 예산편성에 있어 시장의 정책적인 판단재량이 박탈될 정도로 구체적인 의무를 부과하려는 것으로 보기는 어려우므로, 해당 조례안의 규정이 「지방자치법」에 따라 지방자치단체의 장에게 부여된 고유권한인 예산편성권을 본질적으로 제약하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 지방자치단체의 장은 시민이 사용한 대중교통 비용 지원 등이 포함된 무상교통 지원계획을 매년 수립·시행해야 한다는 내용을 주민이 「지방자치법」 제19조에 따라 청구하여 조례로 규정하는 것은 주민조례발안법 제4조에서 규정하고 있는 주민조례 청구 제외 대상에 해당하지 않으므로, 질의요지와 같은 내용을 주민이 청구하여 조례로 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
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