이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 고유사무인 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무에 관하여 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 스스로 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 1. 24. 선고 2007추141 판결 참조).
이와 관련하여 「완주군 공익소송 비용 지원에 관한 조례안」(이하 “완주군조례안”이라 한다)은 군민의 공익 보호와 관련하여 발생하는 각종 법률문제에 대해 권리보호 및 구제를 위하여 소송을 함에 있어 소송비용 지원을 목적(제1조)으로 하면서 제2조제2호에서는 ‘공익소송’이란 군민이 당사자인 소송 중 완주군 공익소송 지원위원회가 군민의 공익보호를 위해 심의하고 지원하기로 결정한 사건으로 다음 각 목에 모두 해당하는 사건을 말한다고 하면서 각 목에서는 중요한 사회적 이익임에도 불구하고 현재까지 법적인 권리로 인정받지 못한 사건(가목), 해당 사건으로 인하여 소송 당사자 뿐만 아니라 다수의 군민들에게 이익이 돌아갈 사건(나목)을 규정하고 있는바, 먼저 완주군조례안 제2조제2호의 ‘공익소송’을 지원하는 사무가 완주군의 사무에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데 소송은 권리, 의무 등 법률관계를 법원에서 확정하는 단계라는 점에 비추어 보면, 군민에게 공익소송에 필요한 비용을 지원하는 것이 자치사무에 해당하는지 여부는 소송의 대상이 되는 소송물에 따라 달리 판단할 수밖에 없다고 할 것인데, 일반적으로 공익(公益)은 사회 전체의 이익을 말하는 것(각주: 표준국어대사전 참조)으로 「지방자치법」 제15조에 따라 지방자치단체의 처리가 제한되는 외교·국방·사법(司法) 등의 국가사무를 포함한 다양한 분야와 관련될 수 있다는 점에서 ‘공익소송’의 소송물이 항상 지방자치단체의 사무와 관련된다고 보기 어려운 측면이 있다고 할 것이어서 질의요지와 같은 내용이 귀 군의 사무인지 여부는 일률적으로 판단하기 어려워 보입니다.
설령 귀 군의 공익소송 지원이 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’으로서, 일정한 요건에 해당하는 군민의 소송을 지원하려는 것이라고 할지라도, 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한정하여 개인 또는 법인·단체에 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있으므로 조례로 지방자치단체의 사무에 해당하는 범위에서 일정 요건에 해당하는 군민의 소송에 필요한 비용을 지원할 수 있도록 규정하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 요건에 해당해야 할 것입니다.
먼저 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요할 것인데, 지방자치단체의 장으로 하여금 공익소송 비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있는 개별 법률은 없는 것으로 보입니다.
다음으로 공익소송에 필요한 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조 ).
이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이 사안의 경우, 지방자치단체 사무의 영역에서 공익 보호를 위하여 지방자치단체 스스로 행할 수 있는 다양한 행정 수단이 존재하는 점, 「법률구조법」 및 「형사소송법」등에서 국가 차원의 법률 구조 수단이나 국선변호인 제도 등을 마련하고 있다는 점 등을 고려하면 공익소송에 필요한 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’에 해당한다고 보기 어려운 측면이 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 7. 28. 의견제시 21-0261 참조).
따라서 군민이 공익보호와 관련한 소송을 제기하는 경우 지방자치단체의 장이 그 소송에 필요한 비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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