이유
「나주시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」(이하 “민간위탁조례”라 한다) 제3조에서는 민간위탁 사무에 관하여 다른 법령 또는 조례에서 “특별한 규정”이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 조례 제4조제1항에서는 시장은 「지방자치법」 제117조제3항에 따라 소관 자치사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 시민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 단순 사실행위인 행정작용(제1호), 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무(제2호) 등 같은 항 각 호의 사무를 민간위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제7조제1항에서는 시장은 제4조제1항 각 호 사무에 대해 민간위탁을 하고자 하는 경우에는 나주시의회(이하 “의회”라 한다)의 사전 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “농수산물유통법”이라 한다) 제51조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 농수산물의 선별·포장·규격출하·가공·판매 등을 촉진하기 위하여 농수산물산지유통센터(이하 “유통센터”라 한다)를 설치하여 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국가나 지방자치단체는 유통센터의 운영을 생산자단체 또는 전문유통업체에 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 「나주시 농산물산지유통센터 관리 운영 조례」(이하 “유통센터조례”라 한다) 제3조제2항에서는 시장은 유통센터를 설치하여 직접 운영하거나, 농수산물유통법 제51조제2항에 따라 생산자단체 등에 위탁 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례 제5조에서는 시장은 유통센터의 효율적인 운영을 위하여 제3조제2항의 규정에 의하여 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제4호의 규정에 의한 생산자단체(제1호) 등 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 관리·운영을 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 밖에도 위탁신청 및 지정(제6조), 위탁기간(제7조), 수탁자의 의무(제8조), 위탁의 취소(제9조), 사용료(제13조) 등에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
이에 귀 시에서는 유통센터의 운영을 민간에 위탁할 수 있도록 규정하고 있는 농수산물유통법 제51조제2항 및 유통센터조례 제3조제2항 등 농수산물유통법과 유통센터조례에서 민간위탁 관련 규정을 두고 있으므로 의회의 동의와 관련하여 민간위탁조례 제3조의 “특별한 규정”이 있는 경우에 해당한다고 보아 같은 조례 제7조제1항에 따른 의회의 동의를 받지 않아도 되는지 질의하신 것으로 보입니다.
일반적으로 지방자치단체의 민간위탁에 관한 사항을 규정하는 조례에서 지방자치단체의 사무의 민간위탁에 관하여 의회의 동의를 받도록 하는 것은 지방자치단체장의 민간위탁에 대한 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위한 것이라는 점(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 참조)을 고려하면, 민간위탁 시 의회 동의와 관련하여 민간위탁조례 제3조의 “특별한 규정”에 해당하기 위해서는 민간위탁에 관한 사항을 규정하는 법령 또는 개별 조례에서 해당 사무를 의무적으로 위탁하도록 하는 등 민간위탁조례에 따른 의회 동의 절차를 거쳐야 할 필요가 없다고 인정될 수 있는 경우여야 할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2019. 6. 12. 의견제시 19-0187 참조).
살피건대, 농수산물유통법 제51조제2항 및 유통센터조례 제3조제2항 에서 유통센터의 운영을 생산자단체 등에 위탁할 수 있다고 규정한 것은 해당 사무를 법률 및 조례에서 정한 수탁자에게 위탁하여 수행할 수 있다는 가능성을 열어두고 있는 것에 불과하다는 점, 유통센터조례의 위탁신청 및 지정(제6조), 위탁기간(제7조) 등 민간위탁 관련 규정은 농수산물유통법 제51조제1항, 유통센터조례 제3조제2항에 따라 시장이 유통센터를 설치하여 직접 운영할 수 있음에도 불구하고 민간에 위탁하여 운영하기로 결정한 이후의 절차 등에 관한 사항이라는 점 등을 고려하면, 시장의 민간위탁 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위하여 유통센터 운영의 위탁에 대해 의회의 동의를 얻을 필요성은 여전히 남아 있는 것으로 보이고, 유통센터조례 제21조에서 유통센터의 관리 및 운영에 관하여 이 조례에서 정한 사항 이외에는 「나주시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」를 준용한다고 규정하고 있는데, 유통센터조례에 의회의 동의를 배제하는 규정은 없는 것으로 보이는바, 농수산물유통법이나 유통센터조례의 민간위탁 관련 규정을 민간위탁조례 제3조의 “특별한 규정”으로 보아 같은 조례 제7조제1항에 따른 의회의 동의가 배제될 수 있다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
따라서 이 사안의 경우, 나주시장이 유통센터의 운영을 유통센터조례 제5조에 따른 생산자단체 등에 위탁하려면 「나주시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」 제7조제1항에 따라 나주시의회의 동의를 받아야 하는 것으로 보는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「나주시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」
제3조(적용범위) 민간위탁 사무에 관하여 다른 법령 또는 조례에서 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.
제4조(민간위탁 대상사무의 기준 등) ① 시장은 「지방자치법」제117조제3항에 따라 소관 자치사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 시민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 다음 각 호의 사무를 민간위탁할 수 있다.
1. 단순 사실행위인 행정작용
2. 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무
3. 특수한 전문지식 및 기술이 필요한 사무
4. 그 밖에 시설관리 등 단순 행정·관리사무
② 시장은 사무를 민간위탁하고자 할 때는 국가 위임사무는 관계장관의 승인을 받아야 하고 자치사무는 나주시의회(이하“의회”라 한다)의 동의를 얻어야 한다.
제7조(의회 동의 및 보고) ① 시장은 제4조제1항 각 호 사무에 대해 민간위탁을 하고자 하는 경우에는 의회의 사전 동의를 받아야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
「나주시 농산물산지유통센터 관리 운영 조례」
제3조(설치운영) ① 유통센터는 나주시 관내에 설치한다. 다만, 시장이 필요하다고 인정할 경우에는 시 외의 지역에도 설치할 수 있다.
② 시장은 유통센터를 설치하여 직접 운영하거나, 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」 제51조제2항의 규정에 의거 생산자단체 또는 전문유통업체 등에 위탁 운영할 수 있다.
③ (생 략)
제5조(위탁운영) 시장은 유통센터의 효율적인 운영을 위하여 제3조제2항의 규정에 의하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 관리·운영을 위탁할 수 있다.
1. 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제4호의 규정에 의한 생산자단체
2. 제1호의 생산자 단체가 출자하여 설립한 법인 및 단체
3. 유통센터의 운영에 필요한 재력과 경영능력이 있는 전문유통업체
4. 제1호, 제2호의 생산자단체 또는 전문유통업체 등이 공동으로 출자하여 설립한 공동참여 법인
제21조(준용) 유통센터의 관리 및 운영에 관하여 이 조례에서 정한 사항 이외에는 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」, 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」, 「공유재산 및 물품관리법」, 「나주시 공유재산 관리 조례」, 「나주시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」를 준용한다.
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」
제51조(농수산물산지유통센터의 설치·운영 등) ① 국가나 지방자치단체는 농수산물의 선별·포장·규격출하·가공·판매 등을 촉진하기 위하여 농수산물산지유통센터를 설치하여 운영하거나 이를 설치하려는 자에게 부지 확보 또는 시설물 설치 등에 필요한 지원을 할 수 있다.
② 국가나 지방자치단체는 농수산물산지유통센터의 운영을 생산자단체 또는 전문유통업체에 위탁할 수 있다.
③ (생 략)
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