이유
가. 질의 가에 대하여
현행 「부천시 지방보조금 관리 조례」 제15조에서는 시장은 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우에는 “법령과 예산의 목적에 위배되는지 여부”(제1호) 등을 조사·검토하여 지방보조금의 교부를 결정한다고 규정하고 있는데, 「부천시 지방보조금 관리 조례 일부개정조례안」(이하 “부천시조례안”이라 한다)에서는 제15조에 지방보조금 교부결정 시 조사·검토 사항으로 “정치활동에 관여하는 행위 여부”를 추가하려는 것인바, 이 사안은 지방보조금 교부 신청자의 정치활동 관여 여부를 지방보조금의 교부결정 기준으로 명시하는 규정을 조례에 둘 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
먼저, 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하는바, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제8조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우“법령, 조례 및 예산의 목적에의 적합 여부”(제1호) 등을 조사하여 지체 없이 지방보조금의 교부 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하면서, 그 위임에 따라 마련된 「지방보조금 관리기준」 제3조제3항에서는 지방보조사업자 선정 시 고려사항으로 “법 제32조에 따라 지방보조사업의 수행대상에서 배제되거나 지방보조금의 교부를 제한받은 경우가 있는지 여부”(제1호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 부천시조례안에서 지방보조금법이나 「지방보조금 관리기준」에서 지방보조금 교부결정 기준으로 명시하고 있지 않은 사항을 추가로 규정하는 것이 지방보조금 관련 법령에 위배되는지가 문제됩니다.
살피건대, 보조금의 교부는 상대방에게 권리·이익을 부여하는 수익적 행정행위로서 보조금을 교부하는 자는 보조금 교부대상이나 교부결정의 기준을 정할 때 폭넓은 재량을 가진다고 할 것이고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서 조례로 위임하고 있는 보조금 교부결정에 관하여 필요한 사항에는 보조금 교부결정 시의 기준이나 고려사항이 포함된다 할 것이며, 지방보조금법 제8조제1항이나 「지방보조금 관리기준」 제3조제3항은 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정을 할 때 반드시 조사하거나 고려해야 하는 사항을 정한 것으로서, 그 밖의 사항을 조례에 추가로 정하는 것을 전면적으로 금지하고 있다고 단정해서 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 이 사안의 경우 조례에 지방보조금 교부결정 기준을 추가로 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다음으로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 법령이나 헌법상의 일반원칙 등에 위배되는지를 살펴보면, 자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 할 것이고, 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 판단할 수 있을 것인바, 이 사안에서 부천시조례안 제15조제6호에 따른 “정치활동에 관여하는 행위”의 경우 그 행위의 내용이 어떤 것인지 구체적으로 밝히고 있지 않은바, 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정을 할 때 지방보조금 교부 신청자에 대해 어떤 형태의 행위를 조사·검토하는지 예상하기 어려워 수범자의 예측 가능성을 떨어뜨리고 자의적인 법집행 가능성을 배제하기 어렵다고 할 것이므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령의 명확성 원칙에 위반되는 것으로 보입니다.
또한, 부천시조례안의 내용을 수정하여 “정치활동에 관여하는 행위”의 의미를 구체화하더라도, 해당 규정은 지방보조금을 신청하기 전에 있었던 정치활동 관여 행위를 기준으로 지방보조금을 차별적으로 지원하게 하려는 취지로 보이는바, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것이 평등의 원칙이나 부천시조례안의 목적에 비추어 적절한지를 살펴보면, 「행정기본법」 제9조에서는 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다고 하여 평등의 원칙을 규정하고 있고, 이러한 평등의 원칙은 법을 적용할 때 뿐 아니라 입법을 할 때에도 불합리한 차별을 해서는 안 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것인데, 「부천시 지방보조금 관리 조례」는 지방보조금법에 따라 부천시의 예산을 재원으로 하는 지방보조금의 교부대상, 교부방법과 사용 및 보조사업 공개 등에 관하여 필요한 사항을 규정한 조례로서(제1조), 지방보조금의 관리에 관하여는 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다고 규정하고(제3조) 있는 점 등을 고려할 때, 이 조례는 부천시 소관 지방보조금의 관리에 관한 일반조례로서 부천시 예산을 재원으로 하는 모든 보조 사업에 적용된다고 할 것인바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 부천시 예산을 재원으로 하는 각각의 보조사업별로 고유한 사업 목적이나 내용이 있음에도 불구하고 이와 무관하게 지방보조금 교부 신청자의 정치활동 이력에 따라 부천시 보조금 지원사업의 대상에서 일률적으로 배제하게 되는 불합리한 결과를 가져오고, 이러한 차별적인 취급을 허용하는 취지의 별도의 법적 근거도 없으므로, 그 내용이 불공정하고 합리성이 결여되어 있어 평등원칙에 위반될 여지가 있는 것으로 보입니다.
한편, 지방보조금 교부 신청자의 이전의 정치활동 관여 해당 여부를 조사·검토하기 위해서는 지방자치단체의 장이 해당 정보를 수집하거나 처리할 수 있어야 할 것인데, 개인의 정당 가입·탈되나 정치적 견해 등의 정보는 「개인정보 보호법」 제23조제1항에 따라 민감정보에 해당하여 예외적으로 “법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우”에만 처리가 허용된다고 할 것인데, 지방보조금법 등에서는 지방자치단체의 장이 민감정보인 개인의 정당 가입·탈퇴나 정치적 견해 등에 대한 민감정보를 처리할 수 있도록 허용하는 명시적 규정이 없는 점을 고려하면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「개인정보 보호법」을 위반할 소지도 있는 것으로 보입니다.
따라서, 귀 시에서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령이나 헌법상의 일반원칙에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로 입안에 신중하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
현행 「부천시 지방보조금 관리 조례」 제16조제1항에서는 시장은 지방보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조금액에 대한 상당율의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 지방보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는데, 부천시조례안에서는 제4항을 신설하여 “정치적 중립을 유지”하는 조건을 붙일 수 있도록 규정하려는 것인바, 이 사안은 지방보조금 교부 신청자에게 정치적 중립을 유지하도록 하는 내용을 지방보조금 교부 조건으로 부과할 수 있도록 명시하는 규정을 조례에 둘 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.
우선, 「행정기본법」 제17조에 따르면 행정청은 처분에 재량이 있는 경우(제1항)와 재량이 없는 경우라도 법률에 근거가 있는 경우(제2항)에는 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등의 부관을 붙일 수 있고, 지방보조금법 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방보조금 관리기준」 제8조에서는 지방자치단체의 장이 교부조건을 붙이는 경우에 명시하여야 할 사항 등을 규정하고 있는바, 부천시조례안 제16조에 따른 지방보조금 교부 결정 시 시장은 지방보조금법 제9조제1항에 따라 부관을 붙이는 것이 가능하다고 할 것이나, 부관을 붙일 수 있는 경우라 하더라도 관련 법령 및 행정법의 일반원칙에 위반되지 않아야 할 것입니다.
그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보하여야 하는데, 이 사안에서 부천시조례안 제16조제4항의 경우 지방보조금 교부 조건인 “정치적 중립”의 내용이 어떤 것인지 구체적으로 밝히고 있지 않은바, 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정을 할 때 지방보조금 교부 신청자에게 어떤 행위의 유무를 조건으로 부과할지 예상하기 어려워 수범자의 예측가능성을 떨어뜨리고 자의적인 법집행 가능성을 배제하기 어렵다고 할 것이므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령의 명확성 원칙에 위반되는 것으로 보입니다.
또한, 부천시조례안의 내용을 수정하여 “정치적 중립”의 의미를 구체화하더라도, 해당 규정은 같은 조례안이 적용되는 부천시 소관 지방보조금 사업 전부에 대해 정치적 중립을 유지하는 조건을 부과할 수 있도록 하려는 취지로 보이는바, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것이 부당결부금지 원칙이나 부천시조례안의 목적에 비추어 적절한지를 살펴보면, 「행정기본법」 제13조에서는 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 아니 된다고 하여 부당결부금지의 원칙을 규정하고 있는데, 앞서 살펴본 바와 같이 「부천시 지방보조금 관리 조례」는 부천시 소관 지방보조금의 관리에 관한 일반조례로서 부천시 예산을 재원으로 하는 모든 보조 사업에 적용되므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 부천시 예산을 재원으로 하는 각각의 보조사업별로 고유한 사업 목적이나 내용이 있음에도 불구하고 이와 무관하게 일률적으로 지방보조금 교부 신청자에게 정치적 중립 의무 조건을 부과할 수 있도록 허용하는 것으로서, 법령 및 조례와 예산이 정하는 지방보조금의 교부 목적 달성과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과할 수 있도록 허용하는 결과를 가져오게 되는바, 그 내용이 부당결부금지의 원칙에 위반될 소지도 있는 것으로 보입니다.
따라서, 귀 시에서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법령이나 헌법상의 일반원칙에 위배될 소지가 있는 것으로 보이므로 입안에 신중하시기 바랍니다.
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