질의요지
제천시가 발주하는 건설공사(각주: 「건설산업기본법」 제2조제4호의 건설공사[토목공사, 건축공사, 산업설비공사, 조경공사, 환경시설공사, 그 밖에 명칭과 관계없이 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함한다) 및 기계설비나 그 밖의 구조물의 설치 및 해체공사 등을 말함)와 동일한 의미이며, 이하 같음.)에 대하여 제천시장이 정한 하도급계약금액 기준을 따르도록 수급인(각주: 「건설산업기본법」 제2조제13호의 수급인(발주자로부터 건설공사를 도급받은 건설사업자를 말하고, 하도급의 경우 하도급하는 건설사업자를 포함함)과 동일한 의미이며, 이하 같음.]에게 권고하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
이유
「건설산업기본법」에서 하도급이란 도급받은 건설공사의 전부 또는 일부를 다시 도급하기 위하여 수급인이 제3자와 체결하는 계약을 말하고(제2조제12호), 같은 법 제31조제2항에서는 지방자치단체가 발주자인 경우에는 하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액에 미달하는 경우에는 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하여야 한다고 규정하고 있으며, 그에 따라 마련된 같은 법 시행령 제34조제1항에서는 적정성 등 심사가 필요한 하도급계약금액에 대하여 하도급계약금액이 도급금액 중 하도급부분에 상당하는 금액의 100분의 82에 미달하는 경우(제1호)로 규정하고 있는 한편, 제천시가 공정한 하도급거래질서를 확립하기 위하여 제정하려는 「제천시 공정하도급 및 상생협력에 관한 조례안」(이하 “제천시조례안”이라 한다)에서는 제천시장은 시의 발주공사를 시행할 때 발주공사의 견실한 시공과 지역 하도급 업체 보호를 위해 적정 하도급율을 수급인에게 권고할 수 있고, 그 적정 하도급율은 하도급계약금액이 도급금액 중 하도급부분에 상당하는 금액의 100분의 85 이상으로 하도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 제천시가 발주하는 건설공사에 대하여 건설산업기본법령상 하도급계약내용의 적정성 등을 심사해야 하는 하도급계약금액의 기준을 상회하는 하도급계약금액 기준(이하 “적정하도급액기준”이라 한다)을 따르도록 수급인에게 권고하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따라 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 이 사안의 경우 「지방자치법」 제13조제2항제4호나목에서는 지방 토목·건설사업의 시행을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「건설산업기본법」 제31조제2항에서는 지방자치단체가 발주자인 경우에는 하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액에 미달하는 경우에는 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 발주자인 지방자치단체가 심사한 결과 하도급계약내용이 적정하지 않은 경우에는 수급인에게 하도급계약내용의 변경을 요구해야 하며, 변경 요구를 받은 수급인은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이를 이행해야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 제천시가 발주하는 건설공사 하도급계약의 적정성 심사 등 하도급계약의 관리는 제천시의 자치사무에 해당하는 것으로 보이므로, 이 사안에서 적정한 하도급계약을 위하여 제천시장이 적정하도급액기준을 마련하여 이를 따르도록 권고하는 사무는 제천시의 소관사무에 포함되는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방자치법」 제28조제1항 단서에서는 조례에 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 제천시조례안에서 제천시장이 수급인에게 적정하도급액기준을 따르도록 권고하는 것이 수급인에게 의무를 부과하는 것인지를 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 「행정절차법」 제2조제3호에 따르면, 행정기관은 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 않도록 지도, 권고, 조언 등을 내용으로 하는 행정지도를 할 수 있고, 행정지도는 상대방의 임의적 협력을 전제로 하는 비권력적 사실행위로서(각주: 법제처, 「법령 입안·심사 기준」(2020년 판), 414쪽 참조) 법률의 근거 없이도 행정지도가 가능하다고 보는 것이 일반적인데, 제천시조례안에서는 적정하도급액기준에 대한 제천시장의 권고 요청에 응할 것인지 여부를 수급인의 자유의사에 따르도록 규정하고 있어 이는 임의성을 특징으로 하는 행정지도에 해당하는 것으로 보이고, 수급인에게 이를 따르도록 하는 의무를 발생시키는 것으로 볼 수 없는바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법률에 근거가 없어도 가능할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2018. 10. 10. 의견제시 18-0171; 법제처 2023. 2. 22. 의견제시 23-0075; 법제처 2011. 3. 3. 회신 11-0038 해석례 참조).
또한, 「건설산업기본법」 제31조제2항에서 지방자치단체가 발주자인 경우 하도급계약의 적정성 심사를 의무화하도록 한 것은 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하기 위해서인 점(각주: 「건설산업기본법」 (법률 제7306호, 2004. 12. 31. 공포, 2005. 7. 1. 시행) 개정이유 및 주요내용 참조), 하도급거래질서를 확립하고 수급사업자(각주: 「하도급거래 공정화에 관한 법률」 제2조제3항의 수급사업자(원사업자로부터 제조등의 위탁을 받은 중소기업자)를 말하며, 이 사안에서는 하수급인의 의미와 동일하고, 이하 같음.)를 보호하기 위하여 마련된 법률인 「하도급거래 공정화에 관한 법률」 제4조제1항에서는 원사업자는 수급사업자에게 일반적으로 제조등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정하거나 하도급받도록 강요하여서는 아니 된다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 저가하도급으로 인한 부실시공을 방지하여 하수급인을 보다 강하게 보호하기 위하여 「건설산업기본법」에 따른 하도급계약금액 기준을 상회하는 기준을 정하여 이를 따르도록 권고하는 내용을 조례에 규정하는 것이 상위법령의 목적과 효과를 저해하는 것으로 보기 어렵다 할 것입니다.
따라서, 제천시가 발주하는 건설공사에 대하여 제천시장이 정한 하도급계약금액 기준을 따르도록 수급인에게 권고하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다만, 건설공사의 발주자로서 하도급계약의 적정성 심사 권한이 있는 제천시장이 해당 건설공사의 하도급계약과 관련된 사항을 권고하는 것은 사실상의 강제력이 수반될 우려가 있다는 점에 유의하여 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하거나 행정지도에 따르지 않았다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하지 않도록 하는 등 제천시조례안에 따라 권고가 이루어질 때에는 「행정절차법」을 준수해야 할 것임을 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「건설산업기본법」
제31조(하도급계약의 적정성 심사 등) ① 발주자는 하수급인이 건설공사를 시공하기에 현저하게 부적당하다고 인정되거나 하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액에 미달하는 경우에는 하수급인의 시공능력, 하도급계약내용의 적정성 등을 심사할 수 있다.
② 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공기관이 발주자인 경우에는 하수급인이 건설공사를 시공하기에 현저하게 부적당하다고 인정되거나 하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액에 미달하는 경우에는 하수급인의 시공능력, 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하여야 한다.
③ 발주자는 제1항 및 제2항에 따라 심사한 결과 하수급인의 시공능력 또는 하도급계약내용이 적정하지 아니한 경우에는 그 사유를 분명하게 밝혀 수급인에게 하수급인 또는 하도급계약내용의 변경을 요구할 수 있다. 이 경우 제2항에 따라 심사한 때에는 하수급인 또는 하도급계약내용의 변경을 요구하여야 하고, 변경 요구를 받은 수급인은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이를 이행하여야 한다.
④ 발주자는 수급인이 정당한 사유 없이 제3항에 따른 요구에 따르지 아니하여 공사 결과에 중대한 영향을 끼칠 우려가 있는 경우에는 해당 건설공사의 도급계약을 해지할 수 있다.
⑤ 제2항에 따른 발주자는 하수급인의 시공능력, 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하기 위하여 하도급계약심사위원회를 두어야 한다.
⑥ 제1항부터 제3항까지에 따른 하도급계약의 적정성 심사기준, 하수급인 또는 하도급계약내용의 변경 요구 및 그 이행 절차, 그 밖에 필요한 사항 및 제5항에 따른 하도급계약심사위원회의 설치·구성, 심사방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「건설산업기본법 시행령」
제34조(하도급계약의 적정성 심사 등) ① 법 제31조제1항 및 제2항에서 “하도급계약금액이 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액에 미달하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우를 말한다.
1. 하도급계약금액이 도급금액 중 하도급부분에 상당하는 금액[하도급하려는 공사 부분에 대하여 수급인의 도급금액 산출내역서의 계약단가(직접·간접 노무비, 재료비 및 경비를 포함한다)를 기준으로 산출한 금액에 일반관리비, 이윤 및 부가가치세를 포함한 금액을 말하며, 수급인이 하수급인에게 직접 지급하는 자재의 비용과 법 제34조제3항에 따른 하도급대금 지급보증서 발급에 드는 금액 등 관계 법령에 따라 수급인이 부담하는 금액은 제외한다]의 100분의 82에 미달하는 경우
2. 하도급계약금액이 하도급부분에 대한 발주자의 예정가격의 100분의 64에 미달하는 경우
② ∼ ④ (생 략)
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