이유
「충북인재평생교육진흥원 설립 및 운영 지원조례」(이하 “충청북도조례”라 한다)는 지역 우수 인재 발굴·양성 및 평생교육진흥을 위하여 충북인재평생교육진흥원(이하 “진흥원”이라 한다)을 설립하고 이를 효율적으로 운영하는 데 필요한 사항을 규정한 조례로서(제1조), 충청북도조례 제4조제2호에서는 진흥원이 시행하는 사업의 하나로 “충북도민 및 도민자녀 장학사업”을 규정하고 있는바, 이 사안은 충청북도조례상 진흥원 사업의 대상자인 “도민”, 즉 “주민”에 외국인이 포함되는지에 관한 것입니다.
법령 규정의 의미를 해석할 때에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 하고, 이와 같은 법리는 조례의 해석에 있어서도 동일하게 적용된다고 할 것입니다.
먼저, 현행 충청북도조례에서는 “도민(주민)”의 요건에 대하여 「국적법」에 따라 대한민국 국적을 취득한 자로 한정하거나 외국인을 제외하는 것으로 볼 수 있는 어떠한 명문의 규정이나 취지를 발견할 수 없는 바, 이 사안을 해석하기 위해서는 주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항 등을 정하고 있는 「지방자치법」 등 관련 법령상 규정을 추가로 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, 「지방자치법」 제16조에서는 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 규정하고 있고, 「주민등록법」 제23조제1항에서는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에 따른 주민등록지를 공법(公法) 관계에서의 주소로 한다고 규정하고 있으므로, 「지방자치법」 제16조에 따른 주민이란 특정 지방자치단체의 구역에 「주민등록법」에 의한 주민등록지를 가진 자를 말한다고 할 것인데, 「출입국관리법」 제88조의2제2항에 따르면 외국인이 외국인등록을 한 경우에는 주민등록을 한 것으로 의제되므로 외국인등록을 한 외국인도 「지방자치법」 제16조에 따른 주민이 된다고 보는 것이 타당하다는 점, 「주민투표법」 제5조제1항제2호에서는 출입국관리 관계 법령에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례로 정한 사람에게는 주민투표권이 있다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 「지방자치법」 및 「주민투표법」에서는 외국인을 주민으로 상정하고 있는 것으로 볼 수 있으므로, 충청북도조례를 해석할 때에도 특별한 사정이 없는 한 도민의 개념에 외국인이 포함되는 것으로 보는 것이 타당합니다.
나아가, 「대한민국 헌법」 제6조제2항에서는 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다고 규정하고 있고, 이러한 헌법 정신에 따라 「재한외국인 처우 기본법」 제10조에서는 대한민국에 거주하고 있는 외국인에 대한 불합리한 차별방지를 위한 국가 및 지방자치단체의 책무를 규정하고 있는 등 여러 법령에서 외국인을 대한민국 국민과 동등하게 대우하도록 하고 있으며, 선거권이나 참정권 등 대한민국 국민에게만 인정되는 기본권과 같이 명문의 규정 없이도 외국인에게는 인정되지 않는 것으로 해석되는 기본권의 경우 외에 그 밖의 법률에서 외국인에 대하여 제한하는 명문의 규정을 두지 않은 경우에는 외국인에 대한 제한은 없는 것으로 해석하는 것이 원칙이라는 점도 이 사안을 판단할 때 고려해야 할 것입니다.
따라서, 진흥원이 시행하는 사업의 대상인 충북도민에 외국인이 포함되는 것으로 해석할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제16조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
「주민등록법」
제23조(주민등록자의 지위 등) ① 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에 따른 주민등록지를 공법(公法) 관계에서의 주소로 한다.
② 제1항에 따라 주민등록지를 공법 관계에서의 주소로 하는 경우에 신고의무자가 신거주지에 전입신고를 하면 신거주지에서의 주민등록이 전입신고일에 된 것으로 본다.
「출입국관리법」
제88조의2(외국인등록증 등과 주민등록증 등의 관계) ① 법령에 규정된 각종 절차와 거래관계 등에서 주민등록증이나 주민등록등본 또는 초본이 필요하면 외국인등록증(모바일외국인등록증을 포함한다)이나 외국인등록 사실증명으로 이를 갈음한다.
② 이 법에 따른 외국인등록과 체류지 변경신고는 주민등록과 전입신고를 갈음한다.
③ (생 략)
「주민투표법」
제5조(주민투표권) ① 18세 이상의 주민 중 제6조제1항에 따른 투표인명부 작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 주민투표권이 있다. 다만, 「공직선거법」 제18조에 따라 선거권이 없는 사람에게는 주민투표권이 없다.
1. 그 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 출입국관리 관계 법령에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격(체류자격변경허가 또는 체류기간연장허가를 통하여 계속 거주할 수 있는 경우를 포함한다)을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례로 정한 사람
② (생 략)
「대한민국 헌법」
제6조 ① (생 략)
② 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다.
「재한외국인 처우 기본법」
제10조(재한외국인 등의 인권옹호) 국가 및 지방자치단체는 재한외국인 또는 그 자녀에 대한 불합리한 차별 방지 및 인권옹호를 위한 교육·홍보, 그 밖에 필요한 조치를 하기 위하여 노력하여야 한다.
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