이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 자치사무와 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
그리고, 「지방자치법」 제106조에서는 지방자치단체의 집행기관으로 지방자치단체의 장을 두도록 규정하고 있고, 같은 법 제135조제1항에서는 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 한다) 제18조제1항에서는 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 한다)에 관한 사무의 집행기관으로 특별시·광역시 및 도에 교육감을 둔다고 규정하고 있는바, 질의요지와 같이 인천광역시교육감이 강화군·옹진군에 근무하는 교직원을 위한 관사에 입주하기 위해 대기 중인 교직원(이하 “입주대기교직원”이라 한다)에게 주택임차보증금을 대여할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하려면 이와 관련된 사무가 교육감의 관장사무인 교육·학예에 관한 사무여야 할 것입니다.
이와 관련하여, 개별·구체적으로 어떤 사무가 “교육·학예”에 관한 사무에 포함되는지 판단할 수 있는 구체적인 기준이 「지방자치법」이나 교육자치법에 명시되어 있지는 않으므로, 어떤 사무를 교육·학예에 관한 사무로 볼 것인지는 사무의 성격, 목적, 관련 법령의 규정 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 법제처 2022. 10. 5. 의견제시 22-0283 참조).
먼저, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 교육의 진흥에 관한 사무(제5호)를 자치사무로 예시하고 있는 한편, 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」(이하 “농어업인삶의질법”이라 한다) 제3조제1호에서는 “농어촌”이란 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호와 「수산업·어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 지역을 말한다고 규정하고 있고, 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호에서는 “농촌”이란 읍·면의 지역(가목) 등을 말한다고 규정하고 있으며, 농어업인삶의질법 제21조에서는 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 학습권을 보장하고 학력을 향상하기 위하여 필요한 사항에 관한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조에서는 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 교직원이 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동에 전념할 수 있도록 근무부담의 경감 등 근무여건 개선책을 마련하여야 하고(제1항), 농어촌학교 교직원이 농어촌에 거주하면서 학생의 교육 및 생활지도에 전념할 수 있도록 주거편의를 우선적으로 제공하여야 한다(제2항)고 규정하고 있습니다.
살피건대, ‘입주대기교직원에게 주택임차보증금을 대여하는 사무’는 농어업인삶의질법에 따른 농어촌에 해당하는(각주: 강화군은 1읍 12면으로, 옹진군은 7면으로 각각 구성됨.) 강화군·옹진군에서 근무하는 입주대기교직원이 가지는 주택임차보증금에 대한 부담을 덜어줌으로써 교직원들이 학생의 교육 및 지도에 전념할 수 있는 교육여건을 형성하고 결과적으로 농어촌학교 학생의 학습권 보장 및 학력 향상을 목적으로 하고 있다는 점에서, 해당 지역의 교육 진흥에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.
따라서, 인천광역시교육감은 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
한편, 「도서·벽지 교육진흥법」(이하 “도서벽지교육법”이라 한다) 제3조에서는 국가는 도서·벽지(각주: 「도서·벽지 교육진흥법」 제2조에서는 “도서·벽지”란 지리적·경제적·문화적·사회적 혜택을 받지 못하는 산간지역(제1호), 낙도(제2호) 등의 지역으로서 교육부령으로 정하는 지역을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「도서·벽지 교육진흥법 시행규칙」에서는 법 제2조의 규정에 의한 도서·벽지의 지역과 그 등급별 구분은 별표와 같다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 별표에서는 강화군·옹진군에 소재하는 대부분의 초·중·고등학교가 도서·벽지의 기관에 해당됨. )의 의무교육을 진흥하기 위하여 다른 것에 우선하여 교원에 대한 주택 제공 등의 조치를 하여야 하며, 이에 필요한 모든 경비를 다른 것에 우선하여 지급하여야 한다고 규정하고 있는 반면, 같은 법 제4조에서는 도서·벽지 교육의 특수 사정에 적합한 학습지도에 필요한 자료의 정비(제1호), 교원에 대한 연수기회의 우선 부여와 연수 경비의 지급(제2호)에 대해서만 지방자치단체의 임무로 규정하고 있는바, 교육감이 질의요지와 같은 내용의 조치를 할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 도서·벽지의 의무교육 진흥을 위한 국가와 지방자치단체의 임무를 각각 구분하여 규정한 도서벽지교육법의 취지에 위반하는 것인지 의문이 있을 수 있습니다.
그런데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것인바(각주: 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조),
도서벽지교육법 제3조제5호에서 국가의 임무로 규정하고 있는 “교원에 대한 주택 제공”의 의미에 “직원을 포함한 교직원”에 대한 “주택임차보증금 대여”가 반드시 포함된다고 볼 수 없고, 해당 규정은 도서·벽지의 의무교육을 진흥하기 위하여 국가로 하여금 교원에 대한 주택 제공에 필요한 경비를 다른 것에 우선하여 지급하도록 책임을 명시한 것이지 해당 규정이 교직원에 대한 지원의 종류와 범위를 제한하는 것으로 보기 어렵고, 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 교직원에 대한 복지 혜택을 확대하는 것이 도서벽지교육법 제3조 및 제4조에 따른 지원 목적과 효과를 저해하는 것으로 보기도 어려우므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「인천광역시 교육비특별회계 소관 공유재산 관리 조례」(이하 “인천광역시공유재산조례”라 한다)는 인천광역시의 교육비특별회계 소관 재산(이하 “공유재산”이라 한다)의 보존 및 관리업무의 체계화와 능률화를 기하고, 지방교육재정의 건전한 발전에 기여하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하면서(제1조), 공유재산 관리 계획, 공유재산 관리계획에 의하지 않는 재산의 취득관리 등 공유재산의 취득·처분에 관한 사항(제13조부터 제18조까지), 행정재산의 관리, 사용허가, 관리위탁 등 행정재산의 관리에 관한 사항(제19조부터 제25조까지), 일반재산의 대부, 매각 등 일반재산의 관리에 관한 사항(제26조부터 제41조까지) 등을 규정하고 있습니다.
지방자치단체에서 특정 사항에 대하여 조례를 제정할 때 복수의 규정대상을 하나의 조례에서 함께 규율할 것인지 각각의 자치법규 등에서 따로 규율할 것인지의 형식을 판단함에 있어서는, 제정하려는 내용에 부합하는 자치법규 등의 체계, 규정 대상 제도들 간의 상호 유사성과 차이점, 여러 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2015. 7. 2. 의견제시 15-0172; 법제처 2015. 8. 11. 의견제시 15-0214; 법제처 2019. 10. 1. 의견제시 19-0286; 법제처 2020. 1. 14. 의견제시 20-0008 참조).
살피건대, 인천광역시공유재산조례는 공유재산을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리·처분하기 위한 사항을 규정하고 있는데, 강화군·옹진군에 근무하는 교직원을 위한 관사가 인천광역시공유재산조례에 따른 공유재산이긴 하지만, 이 사안의 경우 해당 관사의 관리·처분에 관한 사항을 규정하려는 것이 아니라 관사 입주를 위해 대기 중인 교직원에 대한 지원근거, 지원대상·방법 등에 관한 사항을 규정하려는 것으로 인천광역시공유재산조례의 규율범위에 포함되지 않는 것으로 보이므로, 질의요지와 같은 내용을 인천광역시공유재산조례에 규정하는 것은 입법체계상 적절하지 않은 것으로 판단됩니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 교육·체육·문화·예술의 진흥
가. 어린이집·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도
나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리
다. 지방문화재의 지정·등록·보존 및 관리
라. 지방문화·예술의 진흥
마. 지방문화·예술단체의 육성
6.·7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제106조(지방자치단체의 장) 특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다.
제135조(교육·과학 및 체육에 관한 기관) ① 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다.
② 제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
「지방교육자치에 관한 법률」
제18조(교육감) ①시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다.
② (생 략)
제20조(관장사무) 교육감은 교육·학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
1. ∼ 7. (생 략)
8. 평생교육, 그 밖의 교육·학예진흥에 관한 사항
9. ∼ 17. (생 략)
「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “농어촌”이란 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호와 「수산업·어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 지역을 말한다.
2. ∼ 6. (생 략)
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 농어업인등의 삶의 질 향상, 도시와 농어촌의 균형발전을 위하여 농어업인등의 복지증진과 농어촌의 교육여건 개선 및 지역개발에 관한 종합적인 시책을 마련하여야 한다.
제21조(농어촌학교 학생의 학습권 보장 등) ①국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 학습권을 보장하고 학력을 향상하기 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 시책을 마련하여야 한다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 그 밖에 농어촌학교 학생의 학습권을 보장하고 학력을 향상하기 위하여 필요한 사항
②·③ (생 략)
제26조(농어촌학교 교직원의 우대) ① 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 교직원이 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동에 전념할 수 있도록 인사상의 우대, 연수 기회의 우선적 부여, 근무부담의 경감 등 근무여건 개선책을 마련하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 교직원이 농어촌에 거주하면서 학생의 교육 및 생활지도에 전념할 수 있도록 주거편의를 우선적으로 제공하여야 한다.
③ (생 략)
「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. “농촌”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.
가. 읍·면의 지역
나. (생 략)
6. ∼ 9. (생 략)
10. 삭제
11. 삭제
「도서·벽지 교육진흥법」
제3조(국가의 임무) 국가는 도서·벽지의 의무교육을 진흥하기 위하여 다른 것에 우선하여 다음 각 호의 조치를 하여야 하며, 이에 필요한 모든 경비를 다른 것에 우선하여 지급하여야 한다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 교원(敎員)에 대한 주택 제공
6. (생 략)
제4조(지방자치단체의 임무) 지방자치단체는 도서·벽지의 의무교육을 진흥하기 위하여 다음 각 호의 조치를 하여야 한다.
1. 도서·벽지 교육의 특수 사정에 적합한 학습지도에 필요한 자료의 정비
2. 교원에 대한 연수기회의 우선 부여와 연수 경비의 지급
「도서·벽지 교육진흥법 시행규칙」
제2조 (도서·벽지지역과 등급별 구분) 법 제2조의 규정에 의한 도서·벽지의 지역과 그 등급별 구분은 별표와 같다.
한글
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