이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
먼저, 「청소년활동 진흥법」(이하 “청소년활동법”이라 한다) 제10조제1호 각 목에서는 청소년수련시설의 종류를 청소년수련관, 청소년수련원, 청소년문화의 집 등으로 정하고 있고, 제11조제1항에서는 지방자치단체는 「청소년 기본법」 제18조제1항에 따라 청소년활동법 제10조제1호가목에 따른 청소년수련관(제2호) 등의 청소년수련시설을 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있으며, 제16조제1항에서는 지방자치단체는 청소년수련시설의 효율적 운영을 위하여 「청소년 기본법」 제3조제8호에 따른 청소년단체(이하 “청소년단체”라 한다)에 그 운영을 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한, 「지방자치법」 제117조제2항 및 제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있고, 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 「지방공기업법」 제49조제1항에서는 지방자치단체가 같은 법 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사를 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 제71조제1항에서는 지방공사가 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있으며, 이 경우에 필요한 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다고 규정하고 있고, 제76조제1항에서는 지방자치단체가 같은 법 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단을 설립할 수 있다고 규정하고 있으며, 제76조제2항에서는 지방공단의 설립·운영에 관하여 같은 법 제71조를 준용한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 청소년활동법에 따라 지방자치단체가 설치한 청소년수련시설의 운영을 청소년단체가 아닌 지방공단에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 문제됩니다.
살피건대, 행정권한의 위탁은 행정기관의 장이 그 권한 중 일부를 다른 행정기관의 장에게 맡겨 그 수탁기관의 장의 권한과 책임 아래 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률에서 위탁을 허용하고 있는 경우에 한정하여 인정될 것인데, 지방자치단체의 업무에 관하여 위임·위탁을 규정하고 있는 「지방자치법」 제117조의 규정은 다른 법률에서 해당 업무에 대하여 위임·위탁을 규정하고 있지 않은 경우에 적용되는 일반규정이라 할 것인바, 청소년수련시설의 운영 위탁은 개별 법률인 청소년활동법에서 직접적으로 규정하고 있으므로, 청소년활동법이 우선적으로 적용되는 것으로 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2013. 12. 27. 회신 13-0587 해석례 참조).
그런데, 청소년활동법 제16조제1항에서는 지방자치단체가 청소년수련시설의 운영을 ‘청소년단체’에 위탁할 수 있도록 하고 있고, 이는 청소년수련시설 운영의 수탁기관을 청소년육성을 주된 목적으로 설립된 법인 등 청소년단체로 한정하여 전문성과 책임성을 확보하려는 것으로 보아야 할 것이므로(각주: 법제처 2017. 3. 6. 회신 17-0034 해석례 참조), 청소년수련시설의 운영을 청소년육성을 주된 목적으로 설립된 법인이 아닌 지방공단에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 이러한 청소년활동법 및 관련 법령의 취지에 위배되는 것으로 볼 수 있습니다.
한편, 「지방공기업법」 제71조제1항 및 제76조제2항에 따르면 지방공단은 지방자치단체가 설립한 청소년수련시설의 운영을 ‘대행’할 수 있으므로 해당 규정을 근거로 청소년수련시설의 운영을 지방공단에 ‘위탁’할 수 있는지에 대해 의문이 있을 수 있으나, 일반적으로 ‘행정업무의 대행’은 행정기관이 법령상의 업무를 대행기관으로 하여금 사실상 행하게 하되, 그 명의와 책임은 원(原)권한자인 행정기관에게 귀속되도록 하는 것으로, 이러한 대행은 행정기관의 권한을 공공단체 또는 사인에게 법적으로 이전하여 행정권한을 수탁받은 자가 그의 이름으로 행정권한을 행사할 수 있고 그 행정권 행사의 법적 효과 또한 수탁자에게 귀속되는 ‘위탁’과는 차이가 있는바(각주: 법제처 2023. 4. 28. 의견제시 23-0110 참조), 해당 규정을 근거로 청소년수련시설의 운영을 지방공단에 위탁할 수 있다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 「청소년활동 진흥법」에 따라 지방자치단체가 설치한 청소년수련시설의 운영을 지방공단에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제117조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
「청소년활동 진흥법」
제16조(수련시설 운영의 위탁) ① 국가 또는 지방자치단체, 제11조제3항에 따라 허가를 받은 수련시설 설치·운영자는 수련시설의 효율적 운영을 위하여 청소년단체에 그 운영을 위탁할 수 있다.
② ∼ ④ (생 략)
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