이유
가. 질의 가에 대하여
2020년 10월 5일 경상북도청도군조례 제2330호로 일부개정된 「청도군 군계획 조례」(이하 질의 가에서 “청도군조례”라 한다)는 종전에 「청도군 개발행위허가 운영지침」(각주: 2016. 8. 8. 청도군예규 제382호로 발령·시행된 것을 말함.)에서 규정하고 있던 ‘특정 건축물 및 공작물에 대한 허가기준’을 조례에 상향해서 규정하고(제18조제3항 및 별표 17), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제114조제5호 및 별표 3·별표 4 등에서 각각 군계획조례로 정할 수 있도록 위임한 지방도시계획위원회의 반복심의 제한에 관한 사항(제66조의2)과 제1종·제2종일반주거지역 등에서 건축할 수 있는 건축물의 유형(별표 2, 별표 3 등)을 신설하는 등의 내용으로 개정되었는데, 같은 조례 부칙 제2조제1항에서는 “이 조례 시행 당시 개발행위허가(개발행위허가가 의제되는 허가·인가 등을 포함한다)를 신청 중인 경우와 개발행위허가를 받아 공사 또는 사업을 시행 중인 경우 해당 개발행위에 관하여는 종전의 규정을 적용한다”는 내용의 경과조치를 규정하고 있습니다.
일반적으로 경과조치란 법령이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 한 규정으로서, 경과조치에서 규정된 “종전의 규정”이란 개정 법령의 본칙에 의하여 개정되기 전에 유효하게 적용되던 규정을 말하는바(각주: 법제처 2010. 7. 20. 회신 10-0199 해석례; 대법원 2006. 1. 13. 선고 2005두10057 판결 참조), 이 사안에서 청도군조례 부칙 제2조제1항의 경과조치를 규정한 취지는, 같은 조례 시행 전에 개발행위허가를 받아 공사 또는 사업을 시행 중인 자에 대해서는 같은 조례의 개정에 의해 변경, 신설 또는 삭제되는 규정 전의 규정을 적용함으로써 개정규정 전의 규정에 따라 개발행위허가를 받은 자의 법적 지위를 보호하는 데 있다 할 것이므로, 같은 조례 부칙 제2조제1항에서 “종전의 규정”이란 같은 조례에 의해 일부개정되기 전에 유효하게 적용되던 개별 규정을 의미한다고 할 것이고, 같은 조례에 의해 일부개정되기 전의 조례로서 개정규정 외의 규정을 포함한 전체 규정을 의미하는 것은 아니라고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)이 2002년 12월 26일 제정되어 2003년 1월 1일 시행됨에 따라, 같은 법 및 같은 법 시행령·시행규칙에서 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하기 위하여 「청도군 도시계획 조례」(2003. 10. 20. 경상북도청도군조례 제1705호로 제정된 것을 말하며, 이하 질의 나에서 “청도군조례”라 한다)가 제정되었는데, 같은 조례 부칙 제3조에서 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 의한 처분·절차 그 밖의 행위는 이 조례의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다”는 내용의 경과조치를 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 조례의 시행 전에 종전의 규정에 의해 개발행위허가를 받은 자가 같은 조례의 시행 이후 해당 개발행위허가에 대해 변경허가를 신청하는 경우 같은 조례 부칙 제3조에 따라 종전의 규정을 적용하여 변경허가 여부를 정해야 하는지, 아니면 변경허가를 하는 당시의 규정을 적용하여 변경허가 여부를 정해야 하는지가 문제됩니다.
먼저, 「행정기본법」 제14조제2항에서는 “당사자의 신청에 따른 처분은 법령등(각주: 자치법규(지방자치단체의 조례 및 규칙)를 포함하며(「행정기본법」 제2조제1호나목), 이하 같음.)에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다”고 규정하고 있는바, 신청에 따른 처분의 경우 처분 당시의 법령등이 적용되는 것이 원칙이고, 이러한 처분시법주의의 예외로서 법령등에 특별한 규정이 있는 경우에 해당하려면 법령등을 개정하면서 부칙 규정에 종전의 법령등을 적용하도록 하는 등의 규정을 두어야 할 것인바(각주: 법제처, 『행정기본법 해설서』, 2021, 156쪽 참조), 이 사안에서 청도군조례 부칙 제3조의 경과조치 규정이 개발행위허가의 변경허가를 하는 당시의 규정을 적용하지 않게 하는 “특별한 규정”에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
일반적으로 경과조치란 법령이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 한 규정인바, 청도군조례 부칙 제3조의 경과조치는 같은 조례 시행 전에 종전의 규정에 따라 받은 개발행위허가 등을 같은 조례의 규정에 따라 행해진 것으로 간주함으로써 조례 시행 이후에도 개발행위 등의 적법성이 유지될 수 있도록 하려는 취지에서 규정된 것으로 보아야 할 것이므로, 같은 조의 경과조치는 위와 같은 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 한정적으로 해석하는 것이 바람직하다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 6. 4. 회신 17-0316 해석례 참조).
그런데, 청도군조례 시행 전에 종전의 규정에 따라 개발행위허가를 받은 경우에는 종전의 규정에 따라 이미 그 허가사항이 확정된 것으로 보아야 할 것이고, 같은 조례 시행 이후 해당 개발행위허가에 대해 신청하는 변경허가는 개발행위허가 시 따라야 하는 허가기준을 충족하는지에 대한 검토와 일련의 행정절차를 다시 거쳐 행해지는 별개의 처분이라 할 것인바(각주: 법제처 2023. 7. 2. 회신 23-0176 해석례 참조), 같은 조례 부칙 제3조는 같은 조례 시행 당시 위와 같이 확정된 개발행위허가의 범위에 한정하여 같은 조례 시행 이후에도 예외적·잠정적으로 개발행위를 할 수 있도록 허용해 주려는 취지일 뿐 기존에 확정된 범위와 달리 개발행위허가를 받은 사항을 변경하려는 경우까지 종전의 규정을 적용하도록 허용하는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 6. 4. 회신 17-0316 해석례 참조).
따라서, 청도군조례 부칙 제3조는 개발행위허가의 변경허가를 하는 당시의 규정을 적용하지 않게 하는 「행정기본법」 제14조제2항의 “특별한 규정”에 해당하는 것으로 보기 어려운바, 같은 조례 시행 전에 종전의 규정에 의해 개발행위허가를 받은 자가 같은 조례의 시행 이후 해당 개발행위허가에 대해 변경허가를 신청하는 경우에는 변경허가를 하는 당시의 규정을 적용하여 변경허가 여부를 정해야 할 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「행정기본법」
제14조(법 적용의 기준) ① (생 략)
② 당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다.
③ (생 략)
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