이유
가. 질의의 공통사항
「수산자원관리법」 제18조제1항에서는 「수산업법」 제2조제10호에서 정하는 어업인이 아닌 자(이하 “비어업인”이라 한다)는 수산자원의 보호 등을 위하여 대통령령으로 정하는 방법·수량·어구의 종류 등의 포획·채취 기준을 위반하여 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「수산자원관리법 시행령」 제7조의2제1항 및 제2항에서는 비어업인이 수산자원을 포획·채취하려는 경우 사용할 수 있는 어구·방법에 관한 기준과 장비에 관한 기준을 규정하고 있는 한편, 「수산자원관리법」 제18조제2항에서는 제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)는 관할 수역의 수산자원의 보호 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 그 시·도의 조례로 포획·채취 기준을 달리 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 「수산자원관리법 시행령」 제7조의2제4항에서는 시·도의 조례로 시·도의 포획·채취 기준을 정할 때에는 해당 시·도의 수면에서 서식하는 수산자원의 특성, 자원량, 수산자원 보호 필요성(제1호)을 고려할 것 등의 기준에 따라야 한다고 규정하고 있습니다.
여기서, 「수산자원관리법」 제18조제1항 및 제2항은 비어업인의 수산자원 포획·채취 행위를 전면적으로 금지하면서 예외적으로 대통령령 또는 시·도의 조례로 정하는 포획·채취 기준에 의해서만 포획·채취할 수 있도록 허용하는 규정이 아니라, 비어업인이 대통령령 또는 시·도의 조례로 정하는 방법 등에 의한 포획·채취 행위만을 금지하려는 취지의 규정인 점을 고려하여(각주: 대법원 2011. 11. 24. 선고 2011도5437 판결 참조), 시·도의 조례로 달리 정할 수 있는 수산자원 포획·채취 기준의 범위를 판단해야 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
살피건대, 「수산자원관리법」 제18조제2항에 따라 시·도의 조례로 달리 정할 수 있는 대상은 같은 조 제1항 및 「수산자원관리법 시행령」 제7조의2제1항부터 제3항까지에서 규정하고 있는 수산자원의 포획·채취 기준을 의미한다고 할 것인데, 해당 규정에서는 비어업인이 수산자원을 포획·채취하려는 경우 사용할 수 있는 어구·방법·장비의 구체적인 종류와 그 사용기준 등을 정하고 있는바, 수산자원 포획·채취의 장소적 범위는 이러한 어구·방법·장비 등에 포함되는 내용으로 보기는 어렵습니다.
그런데, 질의요지와 같이 비어업인으로 하여금 마을어업 어장 및 양식장의 경계로부터 일정거리 이내에서 수산자원을 포획·채취하지 못하도록 하는 내용은 일정한 장소적 범위에서의 수산자원 포획·채취를 전면적으로 금지하려는 것으로서, 시·도별 지역적인 특성을 고려하여 수산자원 포획·채취 시 사용하는 어구·방법·장비의 종류 및 그 사용기준에 관한 구체적인 내용을 정하는 것으로 보기 어려운바, 이러한 전면적 금지를 시·도 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
한편, 「수산자원관리법」 제18조제2항은 지역별 실정에 맞는 수산자원 포획·채취 제한 기준을 정할 수 있도록 하려는 취지로 개정이 이루어진 것으로(각주: 의안번호 제2115387호로 발의된 수산자원관리법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조), 지역별 실정에 따라 필요한 경우 수산자원 포획·채취가 금지되는 장소나 시간 등 보다 폭넓은 제한사항을 시·도의 조례로 정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 법 제65조제2호에서는 제18조제2항을 위반하여 비어업인이 수산자원을 포획·채취한 경우의 벌칙을 규정하여 결과적으로 벌칙규정의 구성요건을 시·도 조례에 위임한 결과가 되는바, 형벌법규의 해석은 엄격해야 하고 명문규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용된다는 점을 고려할 때(각주: 대법원 2021. 11. 25. 선고 2021도10981 판결 참조), 그러한 견해는 타당하지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
질의 가에서 검토한 이유와 마찬가지로, 「수산자원관리법」 제18조제2항의 위임에 따라 시·도의 조례로 달리 정할 수 있는 대상인 수산자원 포획·채취 시 사용할 수 있는 어구·방법·장비 등에 포획·채취의 시간적 범위가 포함된다고 보기는 어려울 것이고, 그렇다면 이 사안에서 일몰 30분 후부터 일출 30분 전까지의 일정한 시간적 범위를 정하여 수산자원을 포획·채취하지 못하도록 전면적으로 금지하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보이므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「수산자원관리법」
제18조(비어업인의 포획·채취·판매 등의 제한) ① 「수산업법」 제2조제10호에서 정하는 어업인이 아닌 자(이하 “비어업인”이라 한다)는 수산자원의 보호 등을 위하여 대통령령으로 정하는 방법·수량·어구의 종류 등의 포획·채취 기준을 위반하여 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다.
② 제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)는 관할 수역의 수산자원의 보호 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 그 시·도의 조례로 포획·채취 기준을 달리 정할 수 있다.
③ 시·도지사는 제2항에 따라 조례로 포획·채취 기준을 정하거나 변경하는 경우 지체 없이 해양수산부장관에게 통보하고, 비어업인이 알 수 있도록 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조치를 하여야 한다.
④ 비어업인은 제1항 또는 제2항의 기준에 따라 포획·채취한 수산자원을 판매하거나 판매할 목적으로 저장·운반 또는 진열하여서는 아니 된다.
⑤ 비어업인은 제14조를 위반하여 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다.
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