이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제130조 및 같은 법 시행령 제78조에 따르면, 지방자치단체는 업무의 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나, 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우에 ‘소관 사무’의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말하며, 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘소관 사무’란 지방자치단체의 자치사무와 단체위임사무를 의미하는바(각주: 법제처 2022. 3. 25. 의견제시 22-0088 참조), 이 사안에서는 군수가 「수도법」 제7조의2에 따라 상수원보호구역 주변의 공장설립이 제한되는 지역 주민에 대한 소득증대사업 등의 지원사업을 수립·시행하는 것이 지방자치단체의 소관 사무에 해당하는지 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 「수도법」 제7조의2제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역을 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없는 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 한다)으로 규정하고 있고, 「수도법」 제9조에서는 제8조제1항 또는 제2항에 따라 상수원보호구역을 관리하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 상수원보호구역에 거주하는 주민 또는 상수원보호구역에서 농림·수산업 등에 종사하는 자에 대한 지원사업 계획을 수립·시행할 수 있다고 규정하고 있는데, 「수도법」에서는 상수원보호구역이 아닌 공장설립제한지역의 주민에 대한 지원에 관한 사항을 별도로 규정하거나 조례로 정하도록 위임하는 규정을 두고 있지 않습니다.
살피건대, 수익적 행정행위에 대해서는 조례제정권자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 점을 고려할 때, 「수도법」의 규정이 공장설립제한지역의 주민에 대해 각 지방자치단체가 자체적으로 재원을 마련하여 지원사업을 시행하는 것을 금지하려는 취지인 것으로 보기는 어렵고(각주: 법제처 2016. 12. 15. 의견제시 16-0323 참조), 이 사안의 지원은 상수원보호구역 주변지역에서의 공장설립 제한 등의 규제로 인해 불이익을 받게 되는 주민에 대하여 생활 편익과 복지 증진, 소득 보조 등을 통해 해당 주민의 삶의 질을 향상시키려는 것으로, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’에 해당하는 것으로 보이는바, 공장설립제한지역의 주민에 대해 소득증대사업 등의 지원사업을 수립·시행하는 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
따라서, 횡성군의 소관 사무인 공장설립제한지역의 주민에 대한 지원에 관하여 횡성군수가 여러 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 것으로 인정하는 경우에는 「지방자치법」 제130조에 따라 조례의 형식으로 자문위원회를 설치·운영할 수 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0195 참조).
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제130조에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있으므로, 개별 법령에 의하여 설치되는 자문기관인 경우에는 그 법령에서 자문기관의 구성방법 등에 관해 규정하고 있다면 그에 따라야 할 것이지만, 지방자치단체의 조례에 의하여 설치되는 자문기관인 경우에는 그 구성과 운영에 관한 사항은 조례제정권자에게 광범위한 입법형성권이 부여되어 있다 할 것입니다(각주: 법제처 2018. 10. 18. 의견제시 18-0204 참조).
따라서, 조례에 의하여 설치되는 자문기관인 이 사안의 자문위원회의 경우, 그 운영기준·방법에 관한 사항인 참석위원에 대한 수당과 여비의 지급에 관한 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2019. 2. 27. 의견제시 19-0071 참조).
다만, 횡성군에는 이 사안의 자문위원회의 수당과 여비에 관하여 적용할 수 있는 「횡성군 각종 위원회 구성 및 운영에 관한 조례」(이하 “횡성군위원회조례”라 한다)가 있으므로, 이 사안의 자문위원회의 설치·운영에 관한 사항을 규율함을 목적으로 하는 개별조례에서 횡성군위원회조례와 달리 규정하여 지급하려는 것이 아니라면, 동일한 목적과 내용의 수당 및 여비에 관한 사항을 중복하여 규정하는 것은 입법체계적으로 바람직하지 않은 것으로 보이는바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다.
「수도법」
제7조의2(상수원보호구역 외의 지역에서의 공장설립의 제한) ① 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다.
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