이유
가. 질의 가, 나, 다, 라의 공통사항
「교통안전법」은 교통안전에 관한 국가 또는 지방자치단체의 의무·추진체계 및 시책 등을 규정하고 이를 종합적·계획적으로 추진함으로써 교통안전 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 제3조에서는 지방자치단체는 주민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 그 관할구역 내의 교통안전에 관한 시책을 해당 지역의 실정에 맞게 수립하고 이를 시행해야 하고(제2항), 지역개발·교육·문화 및 법무 등에 관한 계획 및 정책을 수립하는 경우에는 교통안전에 관한 사항을 배려하여야 한다(제3항)고 규정하고 있고, 제56조제1항에서는 교통행정기관(각주: 「교통안전법」 제2조제6호에 따라 광역시장은 교통행정기관에 해당함.)의 장은 교통수단을 운전·운행하는 자의 교통안전의식과 안전운전능력을 효과적으로 향상시키고 이를 현장에서 적극적으로 실천할 수 있도록 교통안전체험에 관한 연구·교육시설을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, ‘대구광역시 자동차 급발진 사고 예방 및 지원에 관한 조례안’은 자동차 급발진 사고 예방과 급발진 의심사고 피해자 지원에 관한 사항을 규정함으로서 생명·신체 및 재산을 보호하고 안전한 교통환경 조성에 이바지하는 것을 목적으로 하면서(제1조), 제4조에서는 대구광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 급발진 관련 시책 수립을 위하여 필요한 경우 급발진 의심사고에 대한 실태를 조사할 수 있다고 규정하고 있고, 제5조에서는 시장은 자동차 운전자의 급발진 상황에 대한 효과적인 대처 능력 향상을 위하여 급발진 안전체험시설을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있으며, 제6조에서는 시장은 급발진 사고의 예방을 위하여 급발진 방지를 위한 자동차 운행 방법에 관한 사항(제1호) 등에 관한 교육을 실시할 수 있다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 시장은 급발진 의심사고로 인한 피해 회복을 위하여 급발진 의심사고 피해자 법률상담(제1호) 등의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
급발진 의심사고에 대한 실태조사에 관한 사무가 자치사무인지 살펴보면, 「교통안전법」 제3조에 따라 지방자치단체는 지역 실정에 부합하는 각종 정책을 수립할 때 교통안전에 관한 사항을 고려하기 위하여 관할구역에서 발생한 급발진 의심사고에 대한 실태조사를 할 필요가 있는 것으로 보이고, 「지방자치법」 제13조제2항제1호카목에서는 ‘지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성’을 자치사무의 하나로 예시하고 있는 점 등을 고려할 때, 급발진 의심사고에 대한 실태조사에 관한 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편, 이 사안의 실태조사가 「지방자치법」 제15조제7호에서 국가사무의 하나로 예시하고 있는 ‘고도의 기술이 필요한 검사·시험·연구 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무’에 해당하는지 의문이 있을 수 있으나, ‘대구광역시 자동차 급발진 사고 예방 및 지원에 관한 조례안’(이하 “대구광역시조례안”이라 한다) 제4조에서는 시장은 급발진 관련 시책 수립을 위하여 필요한 경우 급발진 의심사고에 대한 실태를 조사할 수 있다라고 실태조사의 실시 근거만 규정하고 있을 뿐, 실태조사의 범위나 방법을 구체적으로 정하고 있지 않아 해당 규정만으로는 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사안인지를 판단할 수 없고, 지방자치단체를 제외한 국가만으로 하여금 급발진 의심사고에 대한 실태조사를 하도록 하는 다른 법령상 규정도 없는 점 등을 고려할 때, 질의요지와 같은 사무가 「지방자치법」 제15조제7호의 사무에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
다. 질의 나에 대하여
급발진 안전체험시설의 설치·운영에 관한 사무가 자치사무인지 살펴보면, 「교통안전법」 제56조제1항에 따르면, 광역시장은 교통수단을 운전·운행하는 자의 교통안전의식과 안전운전능력을 효과적으로 향상시키고 이를 현장에서 적극적으로 실천할 수 있도록 교통안전체험에 관한 연구·교육시설을 설치·운영할 수 있고, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서는 ‘주민복지에 관한 사업’을 자치사무의 하나로 예시하고 있는 점 등을 고려할 때, 급발진 상황에 대한 지역 주민의 대처 능력을 높이기 위하여 급발진 안전체험시설을 설치·운영하는 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
급발진 사고 예방 교육에 관한 사무가 자치사무인지 살펴보면, 「교통안전법」 제3조제2항에 따라 지방자치단체는 관할구역 내 교통안전에 관한 시책을 수립·시행해야 하고, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서는 ‘주민복지에 관한 사업’을 자치사무의 하나로 예시하고 있는 점 등을 고려할 때, 주민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 급발진 사고 예방 교육을 실시하는 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
마. 질의 라에 대하여
질의 가, 질의 나 및 질의 다에서 살펴본 것처럼, 자동차 급발진 사고와 관련된 실태조사, 안전체험시설의 설치·운영 및 사고 예방 교육에 관한 사무는 자치사무인 것으로 보이는바, 급발진 사고 관련 피해자에 대한 지원 사무 역시 「교통안전법」 제3조제2항에 따른 교통안전에 관한 시책의 일환으로서 주민복지 증진을 위한 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
바. 질의 마에 대하여
일반적으로 법령의 위임에 따라 제정되는 위임조례가 아니라 지방자치단체의 소관 사무에 대하여 규율하는 자치조례는 필요하다면 다른 법령에서 사용하는 용어와 다르게 용어를 정의할 수 있을 것이나, 법령에서 사용되는 용어의 의미와 조례에서 사용되는 용어의 의미가 다를 경우 실제 집행 과정에서 혼란이 발생할 수 있는 점을 고려하여, 법령에서 정의된 용어의 의미가 일반적으로 통용되고 있다면 그와 달리 조례에서 정의하는 것은 바람직하지 않습니다(각주: 법제처 2023. 1. 30. 의견제시 22-0376 참조).
살피건대, 대구광역시조례안은 「교통안전법」 등의 위임에 따라 제정하려는 조례가 아니라 자치조례에 해당하므로, 필요한 경우 동일한 용어에 대하여 대구광역시조례안에서 법령에서 사용하는 의미와 다르게 정의하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
또한, 현행 법령 중 「도로교통법 시행령」 및 「도로교통법 시행규칙」에서 ‘급발진’이라는 용어를 사용하고 있으나 그 의미를 별도로 정의하고 있지 않아, 대구광역시조례안에서 ‘급발진’ 및 ‘급발진 의심사고’에 대한 용어 정의를 하더라도 법령상 정의와의 차이로 인해 혼란이 발생할 가능성이 낮아 보입니다.
다만, 정의 규정은 해당 자치법규에서 쓰고 있는 용어 중 개념상 중요한 용어이거나 일반적으로 쓰는 용어의 의미와 다른 의미로 사용되는 용어에 대하여 자치법규 자체에서 그 의미를 명확하게 함으로써, 자치법규를 해석하고 적용할 때 나타나는 의문점을 없애고 법적 분쟁을 미리 예방함으로써 주민의 권리와 이익을 보호하기 위해 두는 것인데(각주: 법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, 90쪽 및 법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0272 해석례 참조), 대구광역시조례안에서 ‘급발진’ 및 ‘급발진 의심사고’를 정의할 때 사용하고 있는 ‘운전자의 의도’, ‘스스로 급가속’, ‘의심되는 현상’ 등의 표현은 그 의미가 불분명하여 다의적으로 해석될 수 있으므로, 입법자의 의도가 명확히 드러나도록 수정할 필요가 있어 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「교통안전법」
제3조(국가 등의 의무) ① 국가는 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 교통안전에 관한 종합적인 시책을 수립하고 이를 시행하여야 한다.
② 지방자치단체는 주민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 그 관할구역 내의 교통안전에 관한 시책을 해당 지역의 실정에 맞게 수립하고 이를 시행하여야 한다.
③ 국가 및 지방자치단체(이하 “국가등”이라 한다)는 제1항 및 제2항의 규정에 따른 교통안전에 관한 시책을 수립·시행하는 것 외에 지역개발·교육·문화 및 법무 등에 관한 계획 및 정책을 수립하는 경우에는 교통안전에 관한 사항을 배려하여야 한다.
제56조(교통안전체험에 관한 연구·교육시설의 설치 등) ① 교통행정기관의 장은 교통수단을 운전·운행하는 자의 교통안전의식과 안전운전능력을 효과적으로 향상시키고 이를 현장에서 적극적으로 실천할 수 있도록 교통안전체험에 관한 연구·교육시설을 설치·운영할 수 있다.
② 제1항의 규정에 따른 교통안전체험에 관한 연구·교육시설의 설치·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
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