이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정·개정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것이므로 지방자치단체가 조례를 제정·개정하기 위해서는 조례로 정하려는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다(각주: 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조).
먼저, 「주차장법」 제7조제1항 전단에서는 ‘노상주차장’은 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장(이하 “군수등”이라 한다)이 설치한다고 하고 있고, 제8조제1항에서는 노상주차장은 제7조제1항에 따라 해당 주차장을 설치한 군수등이 관리하거나 군수등으로부터 그 관리를 위탁받은 자(이하 “노상주차장관리 수탁자”라 한다)가 관리한다고 하고 있으며, 제9조제1항 본문에서는 제8조제1항에 따라 노상주차장을 관리하는 군수등이나 노상주차장관리 수탁자는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다고 하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 제1항에 따른 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 하고 있으며, 제13조제1항에서는 ‘노외주차장’은 그 노외주차장을 설치한 자가 관리한다고 하고 있고, 제14조제1항에서는 제13조에 따라 노외주차장을 관리하는 자는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다고 하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 군수등이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「주차장법」의 위임에 따라 마련된 「부산광역시 기장군 주차장 설치 및 관리 조례」(이하 “기장군조례”라 한다) 제2조제1호에서는 “공영주차장”이란 부산광역시장 또는 부산광역시 기장군수가 설치하는 ‘노상주차장’ 및 ‘노외주차장’을 말한다고 하고 있고, 제5조의1에서는 「부산광역시 기장군 자원봉사활동 지원 조례」에 따른 우수자원봉사자증을 소지한 본인에 한하여 주차요금 100분의 50을 감면하도록 하는(제1호) 것 외에도, 이 조례에서 정한 경우 외에는 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」를 준용하도록(제3호)(각주: 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」 제3조의2에서는 일정한 요건에 해당하는 우수기업인(제2호), 사회공헌장을 받은 자(제3호), 효행자(제3호의2), 모범노동자(제3호의3), 우수납세자(제4호), 다자녀가정(제6호), 장애인·독립유공자(제7호) 등에 대하여 공영주차장 주차요금을 감면하도록 하고 있음.) 하는 등 공영주차장의 주차요금을 감면하는 대상 및 범위를 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
살피건대, 「주차장법」 제9조제2항 본문 및 제14조제2항 본문에서는 군수등이 설치한 노상주차장 및 노외주차장(이하 “공영주차장”이라 한다)의 주차요금의 요율 및 징수방법은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있고, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여야 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이므로(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264 결정 참조), 기장군은 공영주차장의 주차요금을 징수 또는 감면할 것인지 여부, 징수 시 그 요율 등에 관한 사항을 조례로 정할 수 있을 것으로 보이는바(각주: 법제처 2023. 12. 12. 의견제시 23-0448; 법제처 2019. 2. 22. 의견제시 19-0045 참조), 공영주차장에서 근무하는 기장군 소속 공무원이 출퇴근의 목적으로 해당 공영주차장을 사용하는 경우 그 주차요금을 감면하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다만, 「지방자치법」 제17조제2항에서는 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다고 규정하고 있는데, 공영주차장의 주차요금은 공공시설인 공영주차장의 이용에 대한 반대급부로 지급하는 사용료로서 공영주차장을 이용하는 주민 간 형평성에 맞게 징수해야 한다는 점과 특정한 경우에 대하여 공영주차장의 주차요금을 감면하도록 조례에 규정하는 것은 주차장을 이용하는 다른 주민에 대한 제약이 될 수도 있다는 점을 고려할 때, 지방자치단체는 합리적인 사유가 있는 특정한 경우에 한정하여 공영주차장의 주차요금을 감면할 수 있다고 보아야 할 것이므로(각주: 법제처 2018. 6. 18. 의견제시 18-0118; 법제처 2014. 5. 2. 의견제시 14-0098 참조), 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 때에는 공영주차장에서 근무하는 기장군 소속 공무원에 대하여 해당 공영주차장의 주차요금을 감면해야 할 합리적인 사유가 있는지, 현행 기장군조례 제5조의1 각 호에서 규정하고 있는 주차요금 감면 사유와 비교하여 동일하거나 유사한 수준의 공익성·특수성 등을 갖춘 경우에 해당하는지 등을 고려할 필요가 있어 보이는바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
일반적으로 상위법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임 취지를 존중하여 위임 사항을 조례로 모두 정하는 것이 바람직할 것이나, 조례로 정하도록 한 사항이 전문적이고 기술적이거나 수시로 변경할 수밖에 없는 성질의 것인 경우에는 규칙 등 하위 자치법규로 재위임할 수 있을 것이며, 이와 같이 재위임하는 경우에도 그 구체적인 기준이나 범위 등을 조례에서 정한 후 하위법규로 위임함으로써 조례만 보아도 그 위임하려는 사항의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2019. 2. 22. 의견제시 19-0045).
살피건대, 앞서 살펴본 바와 같이 「주차장법」 제9조제2항 본문 및 제14조제2항 본문에서 공영주차장 주차요금의 요율 및 징수방법을 조례로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 정하는 감면 대상 및 ‘감면율’은 주차요금의 결정·부과와 관련된 핵심적인 사항으로서 이에 대한 법규 수범자의 예측가능성을 확보할 필요가 있어 보이므로(각주: 법제처 2024. 1. 22. 의견제시 23-0452; 법제처 2019. 2. 22. 의견제시 19-0045 참조), 공영주차장의 주차요금을 감면하려는 경우에는 감면 대상과 함께 감면율에 관한 사항을 조례에 직접 규정하거나 감면율의 상한을 조례에 규정한 후 그 범위에서 구체적인 감면율을 하위법규에서 정하도록 위임하는 형식을 취하는 것이 바람직해 보입니다.
따라서, 공영주차장 주차요금의 감면율에 관한 모든 사항을 군수가 정하도록 위임하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「주차장법」
제9조(노상주차장의 주차요금 징수 등) ① 제8조제1항에 따라 노상주차장을 관리하는 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이나 노상주차장관리 수탁자(이하 이들을 합하여 “노상주차장관리자”라 한다)는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다. 다만, 「도로교통법」 제2조제22호에 따른 긴급자동차에 대하여는 주차요금을 받지 아니하고, 경형자동차 및 환경친화적 자동차에 대하여는 주차요금의 100분의 50 이상을 감면한다.
② 제1항에 따른 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 노상주차장의 효율적인 이용을 위하여 필요한 경우에는 주차요금을 그 이용시간 등에 따라 달리 정할 수 있다.
③ ∼ ⑤ (생 략)
제14조(노외주차장의 주차요금 징수 등) ① 제13조에 따라 노외주차장을 관리하는 자(이하 “노외주차장관리자”라 한다)는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다.
② 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 경형자동차 및 환경친화적 자동차에 대하여는 주차요금의 100분의 50 이상을 감면한다.
③ (생 략)
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