이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제47조제1항제2호 및 제142조제1항에서는 예산의 심의·확정권을 지방의회에, 예산안의 편성권을 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 예산 편성 및 확정과 관련하여 의결기관과 집행기관 간에 권한을 분리·배분하고, 지방의회에서 예산안에 대한 심의 및 결산 승인을 통해 지방자치단체의 장의 예산 집행에 대해 사후에 감시·통제할 수 있도록 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있는 취지를 고려하면, 지방자치단체는 자치사무에 관하여 법률에 규정이 없는 한 지방자치단체의 장의 예산편성권을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 29. 선고 2011추87 판결 참조).
이 사안에서는 지방의회의원이 발의하여 도지사로 하여금 100세가 된 주민에게 100만원 이내의 장수축하금을 1회 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 장의 고유권한인 예산편성권을 침해하는지가 문제됩니다.
살피건대, 지방보조금 지급과 관련한 조례의 내용이 지방자치단체의 장의 예산편성권을 침해하는지 여부는 상위법령의 규정 내용, 조례 규정 간 체계 및 문언의 의미, 보조금 지급 근거규정의 형식 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것인데(각주: 법제처 2022. 9. 22. 의견제시 22-0239 참조), 일반적으로 지방보조금의 지급 근거에 관한 규정은 “지원하여야 한다”와 같이 의무부과 형식으로 하지 않고 “지원할 수 있다”와 같이 권한부여 형식을 취하게 되는바, 이는 의무부과 형식으로 규정하면 보조금 지급에 관한 재량의 여지가 없어져 재정의 탄력적 운영이 어려워지고, 소요예산의 편성 및 집행권은 지방자치단체의 장의 고유한 권한임에도 불구하고 조례에서 강행규정 방식으로 규정하게 되면 지방자치단체의 장의 권한을 침해할 우려가 있기 때문입니다(각주: 법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』 116쪽 참조).
이 사안의 경우, ‘강원특별자치도 장수어르신 축하금 지급 조례안’(이하 “강원특별자치도조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “장수어르신”이란 주민등록상의 나이가 100세가 된 사람을 말한다고 규정하고 있고, 제4조제1항에서는 도지사는 장수어르신에게 예산의 범위에서 100만원 이내의 장수축하금을 “지급할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 장수축하금 신청과 지급 절차 및 방법 등에 관한 세부적인 사항은 도지사가 따로 정하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정은 도지사에게 장수축하금의 예산 편성 및 집행에 관하여 재량권을 부여하고 있는 것으로 보여지고, 도지사에게 반드시 해당 예산을 편성하여 집행할 의무를 부과하는 등 「지방자치법」에 따른 도지사의 권한을 침해할 정도의 견제 장치를 두고 있는 것으로 보이지 않으므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 도지사의 예산편성권을 침해하는 것으로 보기 어려워 보입니다(각주: 법제처 2024. 6. 5. 의견제시 24-0117, 법제처 2021. 5. 18. 의견제시 21-0163, 법제처 2017. 9. 22. 의견제시 17-0233 참조).
다만, 강원특별자치도조례안 제4조제1항에서는 장수축하금을 “한 차례만” 지급할 수 있다고 규정하고 있어 도지사로 하여금 지급 횟수에 관한 재량의 여지 없이 대상자별로 1회만 지급할 수 있도록 강제하는 규정으로 해석될 소지가 있어 보이는바, 해당 규정에서 지급 횟수에 관한 사항을 삭제하고 “예산의 범위에서 지원할 수 있다”와 같이 장수축하금의 예산 편성 및 집행에 관하여 도지사에게 재량을 부여하는 취지가 명확하게 반영되도록 수정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2024. 2. 29. 의견제시 24-0049 참조).
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 것처럼, 강원특별자치도조례안에 따른 장수축하금 지급이 도지사의 예산편성권을 침해하는지는 지급 근거규정의 형식 등을 고려하여 판단해야 할 것인데, 강원특별자치도조례안 부칙 제2조에서는 이 조례 시행 당시 강원특별자치도에 주민등록을 1년 이상 계속하여 두고 거주하는 100세 이상인 사람에게 장수축하금을 “지급한다”고 규정하고 있는바, 문언상 이는 도지사에게 장수축하금의 예산 편성 및 집행에 관하여 재량권을 부여하지 않고, 조례 시행 당시 100세 이상인 사람에게 장수축하금을 지급하도록 하는 것으로서, 도지사의 고유권한인 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.
다만, 강원특별자치도조례안 부칙 제2조가 조례 시행 당시 100세 이상인 사람에게는 반드시 장수축하금을 지급하도록 강제하려는 취지의 규정이 아니라, 해당 조례안의 시행으로 주민등록상 나이가 100세가 된 장수어르신에게 장수축하금을 지급하게 되는 경우에는 조례 시행 당시 이미 100세가 넘은 사람에게도 장수축하금을 지급할 수 있도록 소급적용하는 취지의 규정이라면, 그러한 취지가 명확히 드러나도록 “예산의 범위에서 장수축하금을 지급할 수 있다”는 형식으로 변경하여 규정하는 것이 바람직해 보이는바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다(각주: 법제처 2021. 5. 18. 의견제시 21-0163 참조).
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
2. 예산의 심의·확정
3. ∼ 11. (생 략)
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제142조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
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