이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」에서는 의결기관으로서 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체의 장에게 각각 독자적 권한을 부여하면서 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등을 통해 지방자치단체의 장의 사무집행을 통제할 수 있게 하고, 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없으면 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2011. 11. 29. 선고 2011추87 판결 참조). 나아가 지방의회가 지방자치단체의 장의 고유권한이 아닌 사항에 대해서도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).
그런데, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다)에서 규정하고 있는 공유재산의 처분·관리에 관한 지방의회의 통제수단을 살펴보면, 지방자치단체의 장이 중기공유재산관리계획을 지방의회에 제출하도록 하고(제10조제1항), 중기공유재산관리계획에 따라 매 회계연도별 일정 범위의 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획에 대해 지방의회의 의결을 받도록 하며(제10조의2제1항), 행정재산을 사용허가할 때의 사용료 면제 사유 중 일정한 사유에 대해 지방의회의 동의가 필요한 것으로 규정(제24조제1항제4호)하고 있습니다.
그리고, 「지방자치법」에서는 지방의회의 의결사항의 하나로 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분을 규정하고 있고(제47조제1항제6호), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 취득·처분에 대해 지방의회의 의결을 받아야 하는 중요 재산의 범위를 공유재산법 제10조의2제1항에 따른 계획 수립의 대상이 되는 공유재산의 범위와 동일하게 규정하고 있습니다.
이러한 규정에 따르면, 일정 범위의 공유재산의 취득·처분에 관한 지방자치단체의 장의 사무집행에 대해서는 지방의회의 사전적 개입에 관한 근거규정이 마련되어 있지만, 공유재산의 관리행위에 해당하는 행정재산의 사용허가 및 그 갱신에 관한 지방의회의 통제수단을 직접 규정하거나 해당 내용을 조례로 정하도록 위임하는 규정은 없는 것으로 보입니다. 그렇지만, 공유재산의 관리가 그 행위의 성질상 공유재산의 처분과는 달리 지방자치단체의 장의 고유권한에 속하는 것으로서 지방의회가 사전에 관여해서는 안 되는 사항이라고 볼 근거는 없어 보이고, 「지방자치법」 제47조제2항에서 같은 조 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 장의 공유재산 관리행위에 대해 지방의회의 동의를 받도록 하는 것이 일률적으로 배제된다고 보기는 어려울 것입니다(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결, 법제처 2023. 6. 9. 의견제시 23-0236 참조).
그러나, 공유재산법 제10조의2제1항에 따른 공유재산관리계획의 수립 및 「지방자치법」 제47조제1항제6호에 따른 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분에 대해서는 그 대상이 되는 공유재산의 기준가격이나 기준면적이 조례로 정하는 금액이나 면적 이상인 경우에 지방의회의 의결사항으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 행정재산의 사용허가 및 그 갱신에 대해 조례에서 어떠한 합리적인 기준 없이 일률적으로 지방의회의 동의를 받도록 하는 것은 지방의회가 사실상 행정재산의 사용허가 및 그 갱신 여부를 결정하는 결과가 되어 지방자치단체의 장의 사무집행 권한을 본질적으로 침해할 소지가 있어 보입니다(각주: 법제처 2019. 5. 3. 의견제시 19-0135 참조).
아울러, 지방자치단체의 장의 부적법한 행정재산의 사용허가 및 그 갱신에 대해서는 「지방자치법」 제49조에 따라 지방의회가 행정사무감사와 조사권 등에 근거하여 사후적으로 감시·통제할 수 있는 점 또한 이 사안을 판단할 때 고려해야 할 것입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 지방자치단체의 장의 사무집행 권한을 본질적으로 침해할 소지가 있어 보이므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
공유재산법 제24조제1항에서는 지방자치단체의 장이 행정재산의 사용허가를 할 때 사용료를 면제할 수 있는 경우를 규정하면서 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우(제4호)를 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제17조제5항에서는 천재지변이나 그 밖의 재해를 입은 지역주민에게 일정 기간 사용허가를 하는 경우(제1호), 지방자치단체가 시행하는 사업을 위하여 이전하는 공익시설의 소유자가 그 공익시설과 직접 관련된 재산을 그 공익시설을 이전하는 기간 동안 사용하려는 경우(제2호) 등을 그 사유로 규정하고 있습니다.
이처럼 공유재산법 제24조제1항제4호에 따르면, 법령에서 규정하는 일정한 경우에 지방의회는 사안별로 행정재산의 사용료 면제에 대한 개별적인 동의권을 행사할 수 있는 것으로 보이나(각주: 법제처 2020. 10. 29. 의견제시 20-0207 참조), 해당 규정 외의 사유로 행정재산의 사용료를 면제하는 것에 대해서는 지방의회의 사전적 개입을 허용하고 있는 것으로 보이지 않습니다.
그렇다면, 공유재산법 제24조제1항제4호에서 규정하고 있는 개별적인 동의권 행사 외에 행정재산의 사용료 면제에 대하여 일률적으로 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 질의 가에서 살펴본 것처럼 지방의회가 사실상 사용료 면제 여부를 결정하는 결과가 되어 지방자치단체의 장의 사무집행 권한을 본질적으로 침해할 소지가 있어 보입니다.
또한, 지방자치단체의 장이 공유재산법 제24조제1항에 따라 사용료를 면제할 때 지방의회의 동의를 받도록 하는 것은 법령상 사용료 면제를 받을 수 있는 요건에 해당하는 주민의 혜택을 축소시킬 우려가 있는데, 이는 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따른 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한할 소지가 있어 보입니다(각주: 법제처 2020. 10. 29. 의견제시 20-0207 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
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