이유
가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항
「지방자치법」에서는 의결기관으로서 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하면서 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등을 통해 지방자치단체의 장의 사무집행을 통제할 수 있게 하고, 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없으면 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2011. 4. 28. 선고 2011추18 판결 참조). 이러한 법리는 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 한다)에 따라 교육·학예 사무의 집행기관에 해당하는 교육감과 지방의회의 관계에도 동일하게 적용된다고 할 것입니다(각주: 대법원 2021. 9. 16. 선고 2020추5138 판결 참조 ).
이와 관련하여 도시형캠퍼스의 설립·운영에 관한 사항이 교육감이 집행권을 가지는 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 「도시형캠퍼스 설립·운영에 관한 특별법」(이하 “도시형캠퍼스법”이라 한다)에 따른 “도시형캠퍼스”는 「초·중등교육법」 제3조제2호에 따른 공립학교의 분교(分校)에 해당하고(제2조제2호), 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조제5호에서는 학교의 설치·이전 및 폐지에 관한 사항을 교육감의 관장사무 중 하나로 규정하고 있으므로, 이 사안의 도시형캠퍼스의 설립·운영에 관한 사항은 교육감이 집행권을 가지는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2021. 6. 16. 의견제시 21-0143 참조).
나. 질의 가에 대하여
‘서울특별시교육청 도시형캠퍼스 설립 및 운영에 관한 특별조례안’(이하 “서울특별시조례안”이라 한다) 제4조에서는 서울특별시교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 도시형캠퍼스 설립과 운영을 위한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 “수립·시행해야 한다”라고 하여 의무를 부과하는 형식으로 규정하고 있습니다.
그런데, 서울특별시조례안 제4조제2항에서 기본계획에 포함되어야 할 사항들이 예시적으로 규정되어 있는 점에 비추어 볼 때, 교육감이 기본계획을 수립할 때에는 그 계획의 범위·대상 및 예산 수반 정도 등을 재량에 따라 결정할 수 있을 것으로 보이고, 수립된 기본계획에 따라 교육감이 반드시 예산을 편성해야 하는 등의 법적 구속력이 부여되는 것은 아닌 것으로 보입니다. 나아가 서울특별시조례안에서 기본계획에 따라 추진된 도시형캠퍼스 설립·운영에 관한 정책만을 유효하게 인정하도록 하거나 기본계획을 따르지 않을 경우 제재조치를 취하도록 하는 등 기본계획 이행에 강제성을 부여하는 취지의 규정을 두고 있지 않은 점을 고려할 때, 교육감이 기본계획에서 수립한 사항 외에 다른 방식으로 도시형캠퍼스를 설치·운영하는 것을 제한하려는 것으로도 보이지 않습니다. 이러한 점들을 종합하면, 교육감으로 하여금 기본계획을 수립·시행하도록 하는 것만으로 교육감에게 부여된 예산편성이나 집행에 관한 고유권한을 침해한다고 보기 어렵습니다(각주: 법제처 2024. 6. 6. 의견제시 24-0120, 법제처 2023. 4. 3. 의견제시 23-0012, 법제처 2021. 6. 16. 의견제시 21-0143 참조).
따라서, 지방의회의원이 발의하여 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치법」에서는 합의제행정기관의 설치에 관해 지방자치단체는 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 설치할 수 있다고 규정하고 있고(제129조제1항), 자문기관의 설치에 관해 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있는데(제130조제1항), 여기서 합의제행정기관에는 합의제 행정관청인 위원회뿐만 아니라 행정주체 내부에서 행정에 관한 의사 또는 판단을 결정할 수 있는 권한만을 가지는 의결기관도 포함된다고 할 것입니다(각주: 대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 참조).
한편, 교육자치법 및 「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등에 따르면 교육감은 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 집행하는 데 필요한 행정기구(합의제행정기관을 포함한다)를 설치할 고유권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가진다고 할 것이고, 지방의회가 합의제행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결 또는 재의결하는 것은 교육감의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 법령에 위반되어 허용되지 않는다고 할 것입니다(각주: 대법원 2021. 9. 16. 선고 2020추5138 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조).
이 사안의 경우, 서울특별시조례안 제8조에서 두도록 하려는 서울특별시교육청 도시형캠퍼스 설립 및 운영 심의위원회(이하 “서울특별시위원회”라 한다)가 그 설치 조례안에 대해 지방의회의원의 발의가 제한되는 합의제행정기관에 해당하는지 살펴보겠습니다. 서울특별시조례안에서는 교육감이 도시형캠퍼스 설립·운영에 관한 정책을 결정할 때 서울특별시위원회의 심의 결과를 반드시 반영해야 한다거나 그 심의 결과에 구속되도록 하는 규정을 별도로 두고 있지 않은 점을 고려하면, 서울특별시위원회의 기능·목적은 서울특별시교육청의 사무 중 일부를 독립적으로 수행하려는 것이 아니라 도시형캠퍼스의 설립·운영과 관련하여 다양한 관계자와 전문가의 의견을 듣기 위한 것으로서, 이러한 성격의 위원회는 「지방자치법」 제130조제1항에 따른 자문기관인 위원회에 해당하는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2017. 8. 23. 긔견제시 17-0230, 법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0291 참조).
따라서, 지방의회의원이 발의하여 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
질의 나에서 살펴본 것처럼, 지방의회의원이 교육감 소속 행정기구의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결 또는 재의결하는 것은 교육감의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 법령에 위반되어 허용되지 않는다고 할 것입니다.
이 사안에서 서울특별시조례안 제10조에 따른 조직은 교육감이 전속적인 조직편성권을 가지는 행정기구에 해당하지 않으므로, 그러한 조직의 설치 조례안에 대해 지방의회의원의 발의권이 제한된다고 보기 어렵습니다. 나아가 서울특별시조례안 제10조제1항에서는 교육감이 질의요지와 같은 조직을 “구성하여 운영할 수 있다”라고 하여 조직의 구성·운영 여부를 자율적으로 결정할 수 있게 재량을 부여하는 형식으로 규정하고 있으므로 교육감의 조직편성에 관한 권한을 침해할 여지가 크지 않은 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 지방의회의원이 발의하여 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
‘서울특별시교육청 도시형캠퍼스 설립 및 운영에 관한 특별조례안’
제4조(기본계획) ① 교육감은 도시형캠퍼스 설립과 운영을 위한 기본계획(이하 “기본계획이라 한다”)을 수립하고 시행해야 한다.
② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 도시형캠퍼스 정책의 기본 목표 및 방향
2. 도시형캠퍼스 지원 대상 및 절차, 규모 등에 관한 사항
3. 도시형캠퍼스 교육과정 및 학사운영에 대한 사항
4. 도시형캠퍼스 설립을 위한 재원 조달 방안
5. 그 밖에 조식 지원 등을 위하여 교육감이 필요하다고 인정하는 사항
제8조(위원회 구성·운영) ① 교육감은 다음 각 호를 심의하기 위하여 서울특별시교육청 도시형캠퍼스 설립 및 운영 심의위원회(이하 위원회)를 둔다.
1. 도시형캠퍼스 학교 선정 및 설립에 관한 사항
2. 도시형캠퍼스 학교 설립을 위한 지원에 관한 사항
3. 도시형캠퍼스 교육과정 및 학사운영에 대한 사항
4. 도시형캠퍼스 기본계획
5. 그 밖에 교육감이 인정하는 사항
② ∼ ⑤ (생 략)
제10조(전담TF팀 운영) ① 교육감은 도시형캠퍼스 설립의 원활한 추진을 위해 각 학교별, 사례별 전담 TF팀을 구성하여 운영할 수 있다.
② ∼ ⑥ (생 략)
「지방자치법」
제129조(합의제행정기관) ① 지방자치단체는 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다.
② (생 략)
제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다.
② ∼ ⑤ (생 략)
「지방교육자치에 관한 법률」
제20조(관장사무) 교육감은 교육·학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치·이전 및 폐지에 관한 사항
6. ∼ 17. (생 략)
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