이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 이 때 ‘그 사무’란 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 말하며, 자치사무라 하더라도 조례를 제정하는 해당 지방자치단체의 권한이 미치는 소관 자치사무만을 의미한다 할 것입니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
나. 질의 가에 대하여
「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」(이하 “경찰법”이라 한다) 제4조제1항제1호의 국가경찰사무(이하 “국가경찰사무”라 한다)를 집행하는 공무원의 적법한 임무 수행을 존중·협력하는 시민문화를 조성하기 위해 홍보·교육하는 사무가 용인시의 자치사무인지 살펴보겠습니다.
이 사안에서 국가경찰사무는 「지방자치법」 제15조제1호에 따른 국가 존립에 필요한 사무로서 국가사무임이 명백하고, 경찰법에서 국가경찰사무를 지방자치단체가 처리할 수 있도록 하거나 그러한 사항을 조례에 정하도록 위임하고 있지 않으므로, 국가경찰사무에 관하여는 조례를 정할 수 없어 보입니다.
그런데, 이 사안의 홍보·교육 사무는 국가경찰사무가 원활하게 집행될 수 있도록 ‘지원하는 사무’로서 국가경찰사무와 구분되는 것으로 보입니다. 이러한 홍보·교육 사무는 공권력에 의한 법 집행을 존중하는 문화와 안전하고 공정한 사회환경을 조성하기 위한 것으로, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 지방자치단체의 자치사무로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’에 해당할 여지가 있어 보입니다(각주: 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결, 법제처 2025. 5. 9. 의견제시 25-0112, 법제처 2024. 10. 28. 의견제시 24-0358 참조).
따라서, 국가경찰사무의 본질적인 영역을 침해하지 않는 범위에서 질의요지와 같은 사항을 조례에 정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
경찰법 제4조제1항제2호의 자치경찰사무(이하 “자치경찰사무”라 한다)를 집행하는 공무원의 적법한 임무 수행을 존중·협력하는 시민문화를 조성하기 위해 홍보·교육하는 사무가 용인시의 자치사무인지 살펴보겠습니다.
경찰법 제4조제2항에서는 자치경찰사무에 관한 구체적인 사항 및 범위 등은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 “시·도 조례”로 정하도록 규정하고 있습니다. 또한, 경찰법 제18조제1항 본문에서는 자치경찰사무를 관장하게 하기 위하여 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 소속으로 “시·도자치경찰위원회”를 둔다고 규정하고 있고, 제35조에서는 자치경찰사무의 수행에 필요한 예산은 시·도자치경찰위원회의 심의·의결을 거쳐 “시·도지사”가 수립하고(제1항), “시·도지사”는 자치경찰사무 담당 공무원에게 조례에서 정하는 예산의 범위에서 재정적 지원 등을 할 수 있다고(제2항) 규정하고 있습니다.
이러한 규정들을 살펴보면, 자치경찰사무를 광역지방자치단체의 소관 사무로 규정하고 있고, 이를 기초지방자치단체의 조례에 정할 수 있도록 위임하고 있지 않고 있으므로, 자치경찰사무에 관하여는 광역지방자치단체의 조례에 규정해야 할 것으로 보입니다.
그런데, 자치경찰사무가 기본적으로 광역지방자치단체의 소관 사무에 해당하더라도 이 사안의 홍보·교육 사무는 공권력에 의한 법 집행을 존중하는 문화와 안전하고 공정한 사회환경을 조성하기 위한 것으로, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 지방자치단체의 자치사무로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’에 해당할 여지가 있어 보입니다. 또한, 경찰법에서는 자치경찰사무를 기초지방자치단체가 수행하도록 규정하고 있지 않지만, 자치경찰사무가 아니라 이를 지원하는 사무에 대해 별도로 소관을 명시하고 있지 않은 점에 비추어 볼 때, 기초지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞는 지원을 실시하는 것을 배제하려는 취지라고 보기는 어렵습니다(각주: 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결, 법제처 2025. 5. 9. 의견제시 25-0112, 법제처 2023. 12. 29. 의견제시 23-0333, 법제처 2018. 9. 21. 의견제시 18-0181 참조).
위 내용들을 종합해서 살펴보면, 자치경찰사무의 본질적인 영역을 침해하지 않는 범위에서 자치경찰사무가 원활하게 수행될 수 있도록 지원하는 사무는 광역지방자치단체의 소관 사무에 한정된다고 볼 수 없고, 질의요지와 같은 사항을 기초지방자치단체의 조례에 정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」
제4조(경찰의 사무) ① 경찰의 사무는 다음 각 호와 같이 구분한다.
1. 국가경찰사무: 제3조에서 정한 경찰의 임무를 수행하기 위한 사무. 다만, 제2호의 자치경찰사무는 제외한다.
2. 자치경찰사무: 제3조에서 정한 경찰의 임무 범위에서 관할 지역의 생활안전·교통·경비·수사 등에 관한 다음 각 목의 사무
가. 지역 내 주민의 생활안전 활동에 관한 사무
1) 생활안전을 위한 순찰 및 시설의 운영
2) 주민참여 방범활동의 지원 및 지도
3) 안전사고 및 재해·재난 시 긴급구조지원
4) 아동·청소년·노인·여성·장애인 등 사회적 보호가 필요한 사람에 대한 보호 업무 및 가정폭력·학교폭력·성폭력 등의 예방
5) 주민의 일상생활과 관련된 사회질서의 유지 및 그 위반행위의 지도·단속. 다만, 지방자치단체 등 다른 행정청의 사무는 제외한다.
6) 그 밖에 지역주민의 생활안전에 관한 사무
나. 지역 내 교통활동에 관한 사무
1) 교통법규 위반에 대한 지도·단속
2) 교통안전시설 및 무인 교통단속용 장비의 심의·설치·관리
3) 교통안전에 대한 교육 및 홍보
4) 주민참여 지역 교통활동의 지원 및 지도
5) 통행 허가, 어린이 통학버스의 신고, 긴급자동차의 지정 신청 등 각종 허가 및 신고에 관한 사무
6) 그 밖에 지역 내의 교통안전 및 소통에 관한 사무
다. 지역 내 다중운집 행사 관련 혼잡 교통 및 안전 관리
라. 다음의 어느 하나에 해당하는 수사사무
1) 학교폭력 등 소년범죄
2) 가정폭력, 아동학대 범죄
3) 교통사고 및 교통 관련 범죄
4) 「형법」 제245조에 따른 공연음란 및 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제12조에 따른 성적 목적을 위한 다중이용장소 침입행위에 관한 범죄
5) 경범죄 및 기초질서 관련 범죄
6) 가출인 및 「실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 실종아동등 관련 수색 및 범죄
② 제1항제2호가목부터 다목까지의 자치경찰사무에 관한 구체적인 사항 및 범위 등은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시·도조례로 정한다.
③ 제1항제2호라목의 자치경찰사무에 관한 구체적인 사항 및 범위 등은 대통령령으로 정한다.
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