이유
가. 질의 공통사항
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제ㆍ개정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하므로(각주: 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조) 지방자치단체가 조례를 제ㆍ개정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 한다) 제8조제1항은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전이라는 목적을 위하여 가축사육 제한구역을 지정할 수 있도록 하면서 그 지정 대상을 주거밀집지역(제1호), 수질환경보전필요지역(제2호), 수변구역(제3호) 및 환경기준 초과지역(제4호)으로 한정하되, 지정기준으로는 주거밀집지역에 대하여는 ‘생활환경의 보호가 필요한 지역’, 수질환경보전지역에 대하여는 ‘상수원보호구역 등에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’이라고 하여 추상적·개방적 개념으로만 규정하고 있는데, 이는 가축사육 제한구역 지정으로 인한 지역주민의 재산권 제약 등을 고려하여 법률에서 지정기준의 대강과 한계를 설정하되, 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적·기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 정하도록 한 것이므로(각주: 대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조) 조례로 가축사육 제한구역을 지정할 때에는 가축분뇨법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 조례를 제ㆍ개정하여야 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
그런데 가축분뇨법은 ‘주거 밀집지역’의 개념에 관하여 별도로 규정하고 있지 않지만, 「환경정책기본법」제3조는 ‘생활환경’을 ‘대기, 물, 토양, 폐기물, 소음ㆍ진동, 악취, 일조, 인공조명 등 사람의 일상생활과 관계되는 환경을 말한다’고 규정하고 있으므로, 이를 종합해보면 가축분뇨법 제8조제1항제1호의 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’은 ‘다수의 사람이 모여 거주ㆍ활동하는 공간으로서 그 일상생활과 관계되는 환경의 보호가 필요한 지역’을 뜻한다고 볼 수 있습니다.(각주: 대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조)
그리고 가축분뇨법 제8조제1항제1호에서 주거밀집지역에 대하여 가축사육을 제한할 수 있도록 규정한 것은 여러 가구들이 모여 주거하는 지역의 경우 지역주민의 생활환경보전의 필요성이 상대적으로 크므로 가축사육을 일정 부분 제한하더라도 우선적으로 지역주민의 생활환경보전 을 실현하는 것이 공익상 더 필요하다는 판단에 따른 것이라고 보이는 바, 조례로 주거 밀집지역 중 일정한 지역에 대하여 가축사육을 제한하도록 규정할 경우 일정 가구 이상이 모여 있어 사회 통념상 주거가 밀집된 것으로 볼 수 있을 정도의 지역에 대하여 가축사육을 제한할 수 있도록 하는 것이 가축분뇨법 제8조제1항제1호의 취지에 부합하는 것으로 보입니다.
따라서 일정 규모 이상의 가구가 모여 있어 사회 통념상 주거가 밀집된 것으로 볼 수 있는지 여부와 상관없이 축사 관리를 목적으로 하는 주택과 「건축법」에 따른 동물 및 식물 관련 시설을 제외한 모든 건축물로부터 축종별로 일정한 거리를 가축사육 제한지역으로 지정할 수 있도록 규정하는 것은 주거밀집지역 외의 지역에 대하여도 가축 사육을 제한하는 것으로 가축을 사육하려는 자의 권리를 과도하게 제약할 수 있어 바람직하지 않으며, 가축분뇨법령에 위배될 수 있다는 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
가축분뇨법 제8조제1항제2호에서는 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역과 함께 ‘그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’을 가축사육 제한구역으로 지정할 수 있도록 정하고 있는 바, 이는 각 지방자치단체의 지리적ㆍ환경적 특성이나 산업구조의 차이 등에 따라 수질오염의 양상이 다양하게 나타날 수 있음을 고려하여 폭넓은 자치적 규율의 여지를 열어둔 것이므로(각주: 대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조) 특정 지역을 일률적으로 가축분뇨법에 따른 가축사육제한구역으로 지정하여 조례로 규정할 수 있을지 여부는 원칙적으로 그 지역을 관할하는 지방자치단체가 이와 같은 기준을 고려하여 판단해야 할 사항으로 보입니다.
따라서 인제군이 인제군의 실정과 축종에 따른 특성 등을 고려한 전문적ㆍ기술적인 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 판단한 결과 「하천법」제10조의 하천구역과 「소하천정비법」 제3조3의 소하천구역의 경계로부터의 일정한 거리가 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조제1항제2호의 ‘상수원보호구역, 환경보전을 위한 특별대책지역 등에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’에 해당한다면, 같은 지역을 가축사육 제한구역으로 지정하는 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보여지므로 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역
3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역
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