이유
가. 질의 가부터 마까지의 공통사항
「헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「서울특별시 종로구 행정사무의 의회 보고에 관한 조례안」(이하
“종로구조례안”이라 함) 제2조제2호 및 제3호에서는 “업무제휴”는 종로구가 국내외 공공기관, 기업체, 교육ㆍ연구기관, 각종 단체ㆍ협회 등과 공동의 업무를 추진하기 위한 협조적 업무관계를 말한다고 정의하고 있고, “협약”은 종로구가 국내외 제휴기관이나 개인과 교섭하고 서로 합의된 내용을 확인하고 기록하기 위하여 작성한 문서로서 양해각서(MOU), 합의각서(MOA), 업무상 체결한 협약서 등을 말한다고 정의하고 있는바, 업무제휴나 협약은 “지방자치단체”인 종로구가 국내외의 기관ㆍ단체 등과 체결하는 것으로서 이러한 업무제휴나 협약을 체결하는 권한이 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 권한으로 보기는 어려워 보입니다.
그리고 종로구조례안 제6조제1호에서는 업무제휴나 협약 중 종로구의 예산이나 의무를 부담하거나 권리를 포기하는 사항이 포함되는 경우 종로구의회에 사전 보고하고 그 외는 사후 보고할 수 있도록 규정하고 있는데, 보고의 경우 반드시 종로구의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니라는 점, 「지방자치법」 제39조에 따라 예산의 심의ㆍ확정, 결산의 승인 및 예산 외 의무부담이나 권리의 포기는 의회의 의결 사항으로서, 종로구청장의 업무제휴나 협약 체결에 대한 사전 보고가 종로구의회의 효율적이고 적절한 심의를 보조하기 위해 필요하다고 볼 여지도 있으며, 향후 업무제휴나 협약을 구체화하는 단계에서 행정의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 업무제휴나 협약을 체결하는 경우 종로구의회에 보고하도록 규정하는 것이 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기 어려울 것입니다.
따라서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치법」제39조제1항제2호, 제134조 등에 따르면 지방의회는 지방자치단체 예산을 심의ㆍ확정하고, 예산의 결산에 관한 승인을 하며, 결산 심사 결과 위법ㆍ부당한 사항이 있는 경우 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때 그 시정을 요구할 수 있고, 지방자치단체 등은 그 시정요구사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고해야 하는 등 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고, 지방자치단체 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한은 지방의회에 유보되어 있다고 할 것입니다.
위와 같은 점을 고려하면 종로구청장이 분기별로 예비비 지출에 대해 의회에 보고하도록 하는 것은 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대해 폭넓은 견제 권한을 가진 지방의회가 예비비의 무분별한 집행을 방지하기 위해 사후적으로 통제하는 것에 해당한다고 할 수 있을 것입니다.
그리고 종로구조례안에서 예비비 지출에 대해 의회에 보고한 후 반드시 의회의 의견에 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것으로 규정하고 있지 않으므로, 종로구의회가 「지방자치법」 제129조제2항에 따라 예비비 지출을 승인함에 있어 예비비 지출 내용을 사전에 파악하기 위해 분기별로 의회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정한다고 하여 그것이 곧 종로구청장의 집행권을 본질적으로 침해하는 것이라고 보기는 어렵다고 할 것인바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 에서는 계약의 방법에 대해 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다(제9조)고 규정하고 있는데, 이러한 계약은 “지방자치단체”를 당사자로 하는 것(제1조)으로서 계약을 체결하는 권한을 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 권한으로 보기는 어려워 보입니다.
그리고 종로구조례안 제5조제3호에서는 총 사업비 100억원 이상의 공사 등 일정 사업비 이상의 계약 및 입찰에 대해 계약(입찰) 공고 이전 및 낙찰자 결정 후 종로구청장이 종로구의회에 보고하도록 규정하고 있는데, 종로구의회에 보고한 후 반드시 종로구의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니라는 점, 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고 지방자치단체 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한은 지방의회에 유보되어 있으므로, 종로구의 예산 지출이 수반되는 계약 및 입찰에 대한 보고가 종로구의회의 효율적이고 적절한 심의를 보조하기 위해 필요하다고 볼 여지도 있으며, 일정 금액 이상의 사업비가 드는 계약에 대해 행정의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 일정 사업비 이상의 계약 및 입찰에 대해 계약(입찰) 공고 이전 및 낙찰자 결정 후 지방의회에 보고하도록 규정하는 것이 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기 어려울 것입니다.
따라서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
마. 질의 라에 대하여
「지방공기업법」 제76조에서는 지방자치단체는 주택사업 등의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 지방공단을 설립할 수 있도록 규정하면서, 같은 법 제58조 등의 규정을 준용하여 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로 보도록 규정하고 있습니다.
그리고 「지방공기업법」 제58조제2항 본문에서는 지방공기업의 사장과 감사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임면(任免)한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장은 사장과 감사를 임명할 경우 대통령령으로 정하는 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조의3제1항에서는 임원추천위원회는 그 지방자치단체의 장이 추천하는 사람 2명(제1호), 그 의회가 추천하는 사람 3명(제2호), 그 공사의 이사회가 추천하는 사람 2명(제3호)를 포함하여 구성하도록 규정하고 있습니다.
이와 같이 지방공기업법령에서는 지방자치단체장에게 지방공단의 이사장 및 감사(이하 “이사장등”이라 함)에 대한 임명권을 부여하는 한편 임원추천위원회에서 추천한 사람 중에서 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람을 임명하도록 하는 제한과 임원추천위원회에 의회가 추천하는 사람 3명을 포함하여 구성하도록 하는 제한을 두고 있고 달리 지방자치단체장의 이사장등 임명권 행사에 대해 제약할 수 있는 규정을 두고 있지 않으므로 지방자치단체장은 이와 같은 제한 하에서 이사장등에 대한 임명권을 부여받았다고 할 것입니다.
그리고 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 기관구성원 임명ㆍ위촉권한을 부여하면서 임명ㆍ위촉권의 행사에 대한 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 당해 법령에 의한 임명ㆍ위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 할 것이어서 하위법규인 조례로써는 지방자치단체의 장의 임명ㆍ위촉권을 제약할 수 없다 할 것이고 지방의회의 지방자치단체 사무에 대한 비판, 감시, 통제를 위한 행정사무감사 및 조사권의 행사의 일환으로 위와 같은 제약을 규정하는 조례를 제정할 수 없다고 할 것입니다.
그런데 종로구조례안 제5조제4호 및 제6조제4호에서는 종로구청장이 지방공단 이사장등 임명 공고 전과 임명 후 각각 이를 종로구의회에 보고하도록 규정하고 있지만, 보고 사항에 대한 의회의 의견을 듣도록 하는 등의 별도 절차를 거치도록 하거나 의회의 의견을 따르도록 규정하고 있지 않은바, 종로구청장이 의회에 이사장등의 임명권 행사에 대해 단순히 알리는 것에 그치는 것으로 보이고, 달리 의회가 지방공단 이사장등의 임명 절차에 개입하도록 규정한 것은 아니므로 이사장등 임명 공고 전과 임명 후에 그 내용을 의회에 보고하도록 하는 것만으로는 지방자치단체장의 임명권 행사를 제약한다고 하기는 어려워 보입니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
바. 질의 마에 대하여
「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방
출자출연법”이라 한다) 제4조제1항에서는 지방자치단체는 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업 등)을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있도록 규정하고 있고, 제8조에서는 이러한 출자ㆍ출연기관의 정관에 기재해야 할 사항으로 임직원에 관한 사항(제7호)을 규정하고 있으며, 제9조에서는 출자ㆍ출연 기관에는 임원으로 기관장을 포함한 이사와 감사를 두되, 이사와 감사를 제외한 임원은 출자ㆍ출연 기관별 형태, 특성과 업무내용을 고려하여 정관으로 정해야 하고, 임원은 공개모집을 통한 경쟁의 방식으로 임명한다고 규정하고 있습니다.
그리고 「민법」 제43조에서는 재단법인의 설립자는 이사의 임면에 관한 규정을 정관에 기재하도록 규정하고 있고, 제66조에서는 법인은 정관 또는 총회의 결의로 감사를 둘 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 관계 법령의 내용을 고려해보면 출자ㆍ출연기관의 임원 임명에 관한 사항은 출자ㆍ출연기관의 정관으로 정할 사항으로 보이는바, 출자ㆍ출연기관의 임원을 임명하는 주체는 정관이 정하는 바에 따라 정해질 수 있을 것이고, 정관에 정관 변경 방법이 정해져 있다면 정관 변경을 통해 기존의 임원 임명에 관한 사항을 변경할 수도 있을 것입니다(「민법」 제45조).
그러므로 조례에서 지방공기업과 같이 출자ㆍ출연기관의 임원을 모두 지방자치단체장이 임명하는 것을 전제로 임명 공고 전과 지방자치단체장의 임원 임명 후 이를 의회에 보고하도록 규정하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보이고, 만약 특정 출자ㆍ출연기관이 정관에서 지방자치단체장이 임원을 임명하도록 정하고 있어 해당 출자ㆍ출연기관의 임원 임명 공고 전과 임원 임명 후에 그 내용을 의회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정하려고 하는 경우에는 질의 라에서 살펴본 바와 같이 단순히 임명에 대해 알리는 것에 그치는 보고라면 가능할 것으로 보입니다.
[관계 법령 등]
「지방자치법」
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입 금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포 기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제129조(예비비) ① 지방자치단체는 예측할 수 없는 예산 외의 지출이나 예산초과지출에 충당하기 위하여 세입ㆍ세출예산에 예비비를 계상하여야 한다.
② 예비비의 지출은 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다.
제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 승인을 받으면 5일 이내에 시ㆍ도에서는 행정안전부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사에게 각각 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다.
③ 제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방공기업법」
제58조(임원의 임면 등) ① 공사의 임원은 사장을 포함한 이사(상임이사와 비상임 이사로 구분한다) 및 감사로 하며, 그 수는 정관으로 정한다.
② 사장과 감사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임면(任免)한다. 다만, 제50조제1항에 따라 설립된 공사의 경우에는 지방자치단체 간의 규약으로 정하는 바에 따른다.
③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 사장과 감사(조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 당연히 감사로 선임되는 사람은 제외한다)를 임명할 경우 대통령령으로 정하는 임원추천위원회(이하 이 조에서 “임원추천위원회”라 한다)가 추천한 사람 중에서 임명하여야 한다. 다만, 제4항에 따라 사장을 연임시키려는 경우에는 임원추천위원회의 심의를 거쳐야 한다.
④ 지방자치단체의 장은 사장의 경영성과에 따라 임기 중에 해임하거나 임기가 끝나더라도 연임시킬 수 있다. 이 경우 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 제58조의2에 따른 경영성과계약의 이행실적
2. 제78조제1항 및 제2항에 따른 경영평가의 결과
3. 제78조제4항에 따른 사장의 업무성과 평가 결과
⑤ 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 경우 사장을 임기 중에 해임할 수 있다.
1. 제78조의2제3항에 의한 경영 개선 명령을 정당한 사유 없이 이행하지 아니한 경우
2. 그 밖에 업무 수행 중 관계 법령을 중대하고 명백하게 위반한 경우
⑥ 제4항에 따른 사장의 연임 또는 해임의 기준 등에 관하여 필요한 사항
은 대통령령으로 정한다.
⑦ 이사(조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 당연히 이사로 선임되는 사람은 제외한다)는 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명하되, 상임이사는 사장이 임면하고 비상임이사는 지방자치단체의 장이 임면한다. 이 경우 이사의 임면에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑧ 임원추천위원회는 임원후보자를 추천하려는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 후보자를 공개모집하여야 한다.
제76조(설립ㆍ운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립할 수 있다.
② 공단의 설립ㆍ운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의8까지, 제64조, 제64조의2, 제64조의4, 제64조의5, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로, “사채”는 “공단채”로 본다.
「지방공기업법 시행령」
제56조의3(임원추천위원회의 구성과 운영) ① 법 제58조제3항 및 제7항에 따른 임원추천위원회(이하 “추천위원회”라 한다)는 공사에 두며 다음 각 호의 사람으로 구성한다. 다만, 공사를 설립하는 때에는 그 지방자치단체의 장이 추천하는 사람 4명과 그 의회에서 추천하는 사람 3명으로 구성한다. <개정 2009. 9. 21., 2013. 12. 4., 2016. 3. 30.>
1. 그 지방자치단체의 장이 추천하는 사람 2명
2. 그 의회가 추천하는 사람 3명
3. 그 공사의 이사회가 추천하는 사람 2명
② ~ ⑩ (생 략)
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다.
② ~ ⑤ (생 략)
「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
제8조(정관) ① 출자ㆍ출연 기관의 정관에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 다만, 출자ㆍ출연 기관의 형태와 특성이나 업무 내용상 해당하지 아니하는 사항은 기재하지 아니할 수 있다.
1. 목적
2. 명칭
3. 주된 사무소가 있는 곳
4. 자본금 또는 출연금
5. 주식 발행에 관한 사항
6. 주주총회에 관한 사항
7. 임직원에 관한 사항
8. 이사회의 운영
9. 사업 범위 및 내용과 그 집행
10. 예산과 회계
11. 정관의 변경
12. 해산에 관한 사항
13. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
② 출자ㆍ출연 기관은 제5조에 따라 출자ㆍ출연 기관으로 지정된 후 3개월 이내에 제1항에 따른 정관을 작성하여 미리 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. 정관의 기재사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
제9조(임원) ① 출자ㆍ출연 기관에는 임원으로 기관장을 포함한 이사와 감사(감사위원회를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 둔다. 다만, 이사와 감사를 제외한 임원은 출자ㆍ출연 기관별 형태, 특성과 업무내용을 고려하여 정관으로 정한다.
② 출자ㆍ출연 기관의 임원(지방자치단체 소속 공무원이 당연직인 경우는 제외한다)은 공개모집을 통한 경쟁의 방식으로 임명한다.
③ ~ ⑤ (생 략)
「2015년도 지방자치단체 출자ㆍ출연기관 지정ㆍ고시」
「민법」
제40조(사단법인의 정관) 사단법인의 설립자는 다음 각호의 사항을 기재한 정관 을 작성하여 기명날인하여야 한다.
1. 목적
2. 명칭
3. 사무소의 소재지
4. 자산에 관한 규정
5. 이사의 임면에 관한 규정
6. 사원자격의 득실에 관한 규정
7. 존립시기나 해산사유를 정하는 때에는 그 시기 또는 사유
제43조(재단법인의 정관) 재단법인의 설립자는 일정한 재산을 출연하고 제 40조제1호 내지 제5호의 사항을 기재한 정관을 작성하여 기명날인하여야 한다.
제45조(재단법인의 정관변경) ① 재단법인의 정관은 그 변경방법을 정관에 정한 때에 한하여 변경할 수 있다.
② 재단법인의 목적달성 또는 그 재산의 보전을 위하여 적당한 때에는 전항의 규정에 불구하고 명칭 또는 사무소의 소재지를 변경할 수 있다.
③ 제42조제2항의 규정은 전2항의 경우에 준용한다.
제66조(감사) 법인은 정관 또는 총회의 결의로 감사를 둘 수 있다.
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