이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안” 즉, 법령에 반하지 않는 범위에서 그 사무 즉, 자치사무와 개별법령에 의해 지방자치단체에 위임된 단체사무에 대해 조례를 제정할 수 있습니다.
이와 관련하여 「과학기술기본법」 제4조제2항에서는 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특성을 고려하여 지방과학기술진흥시책을 세우고 추진하여야 한다고 규정하고 있고, 제8조에서는 과학기술정보통신부장관이 5년마다 과학기술자문회의의 심의를 거쳐 세워야 하는 지방과학기술진흥종합계획에 지방의 과학기술인력과 산업인력의 양성 및 과학기술정보 유통체제 구축 등에 대한 지원(제4호) 등의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 제8조의3에서는 지방자치단체는 지방과학기술진흥을 촉진하기 위한 시책의 수립·추진 등에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있는 점을 고려하면 지방자치단체에서 해당 지방자치단체 관할에 있는 과학기술인력의 지원에 필요한 사항을 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그리고 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한하여 개인 등에게 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 질의 내용과 같은 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 해당 내용이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데 개인 등에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항의 취지를 고려하면 같은 항 제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 관계 법률에 개인에 대한 직접적인 보조의 근거로 볼 수 있는 규정이 있는 경우로 한정하여 보는 것이 타당하다고 할 것인데, 앞에서 살펴본 바와 같이 「과학기술기본법」상 지방자치단체의 조례로 정할 수 있는 지방과학기술진흥 촉진 시책에 과학기술인력의 지원에 필요한 사항이 포함될 수는 있으나, 해당 법령에서 그 지원의 내용을 과학기술인력 개인에 대한 주택자금 지원으로 특정하여 규정하고 있지 않는 이상 해당 조문을 공공연구기관 임직원에게 주택자금을 지원할 수 있는 근거로 보기는 어렵고, 달리 공공연구기관 임직원에게 주택자금을 지원 할 수 있도록 규정하고 있는 개별법령은 없는 것으로 보입니다.
다음으로 과학기술진흥 등의 목적으로 지방자치단체 관할 구역 내에 소재한 공공연구기관 임직원에게 주택자금을 지원할 수 있도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면 같은 법 시행령 제29조제3항에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 이에 해당하는지 여부는 원칙적으로 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 주민이 갖는 일반적 인식, 다른 대상자와의 형평성 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
살피건대 「영주시 연구기관 및 소속 임직원 지원에 관한 조례안 (이하 “영주시조례안”이라 한다)」 제2조제2호에서는 ‘연구기관’을 연구를 주된 목적으로 설립하여 영주시에 소재한 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 제2조에 따른 정부출연기관, 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 제2조에 따른 연구기관 등을 말한다고 규정하고 있고, 제6조에서는 지원대상을 영주시에 주소지를 두고 거주하고 있는 연구기관 소속 임직원으로 한다고 규정하고 있으며, 제7조 및 제8조에서는 시장은 우수한 연구 인력이 연구기관에 장기간 연구 및 기업 지원 활동에 전념할 수 있는 주거 환경 조성을 위해 주택자금을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하면서 구체적인 지원 기준으로 본인 명의로 영주시 소재 주택 등을 구입할 때 최대 3억원 한도에서 주택구입자금의 5퍼센트 등을 1회에 한하여 지원(총 1,500만원)한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 영주시조례안에서는 연구기관에 종사하는 임직원을 주택자금 지원 대상으로 규정하고 있는바, 연구기관에 종사하는 모든 임직원을 과학기술인력으로 보기 곤란하고, 과학기술법령의 적용 대상이 되는 과학기술인력을 연구기관에 종사하는 임직원으로 한정하기도 곤란하다는 점을 고려하면 영주시조례안 제7조 및 제8조의 내용은 과학기술법령이나 조례의 목적인 “과학기술 진흥”이라는 목적과 일치되지 않는 측면이 있고, 연구기관 종사자가 아닌 다른 과학기술인력 지원과 비교해 봤을 때도 형평에 반하는 문제가 있습니다.
이런 점을 고려하면 과학기술 진흥 등의 목적으로 지방자치단체 관할 구역 내에 소재한 공공연구기관 임직원에게 주택자금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 신중할 필요가 있다고 할 것입니다.
【 관련법령 등 】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 삭제
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
나.～차. 삭제
3. ～ 6. 삭제
제12조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제13조(주민의 권리) ① 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다.
② 국민인 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 선거(이하 “지방선거”라 한다)에 참여할 권리를 가진다.
제15조(조례의 제정과 개폐 청구) ① 19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제16조에서 “19세 이상의 주민”이라 한다)은 시ㆍ도와 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민
3. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
② 다음 각 호의 사항은 제1항에 따른 청구대상에서 제외한다.
1. 법령을 위반하는 사항
2. 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항
3. 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항
③～⑨ 삭제
⑩ 제1항에 따른 19세 이상의 주민 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 재외국민국내거소신고표, 외국인등록표에 의하여 산정한다.
⑪ 삭제
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」
제5조(외국인근로자 도입계획의 공표 등) ① 고용노동부장관은 제4조제2항 각 호의 사항이 포함된 외국인근로자 도입계획을 정책위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 수립하여 매년 3월 31일까지 대통령령으로 정하는 방법으로 공표하여야 한다.
② 고용노동부장관은 제1항에도 불구하고 국내의 실업증가 등 고용사정의 급격한 변동으로 인하여 제1항에 따른 외국인근로자 도입계획을 변경할 필요가 있을 때에는 정책위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 변경할 수 있다. 이 경우 공표의 방법에 관하여는 제1항을 준용한다.
③ 고용노동부장관은 필요한 경우 외국인근로자 관련 업무를 지원하기 위하여 조사ㆍ연구사업을 할 수 있으며, 이에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제7조(외국인구직자 명부의 작성) ① 고용노동부장관은 제4조제2항제3호에 따라 지정된 송출국가의 노동행정을 관장하는 정부기관의 장과 협의하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 외국인구직자 명부를 작성하여야 한다. 다만, 송출국가에 노동행정을 관장하는 독립된 정부기관이 없을 경우 가장 가까운 기능을 가진 부서를 정하여 정책위원회의 심의를 받아 그 부서의 장과 협의한다.
② 고용노동부장관은 제1항에 따른 외국인구직자 명부를 작성할 때에는 외국인구직자 선발기준 등으로 활용할 수 있도록 한국어 구사능력을 평가하는 시험(이하 “한국어능력시험”이라 한다)을 실시하여야 하며, 한국어능력시험의 실시기관 선정 및 선정취소, 평가의 방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 한국어능력시험의 실시기관은 시험에 응시하려는 사람으로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 수수료를 징수하여 사용할 수 있다. 이 경우 수수료는 외국인근로자 선발 등을 위한 비용으로 사용하여야 한다.
④ 고용노동부장관은 제1항에 따른 외국인구직자 선발기준 등으로 활용하기 위하여 필요한 경우 기능 수준 등 인력 수요에 부합되는 자격요건을 평가할 수 있다.
⑤ 제4항에 따른 자격요건 평가기관은 「한국산업인력공단법」에 따른 한국산업인력공단(이하 “한국산업인력공단”이라 한다)으로 하며, 자격요건 평가의 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제21조(외국인근로자 관련 사업) 고용노동부장관은 외국인근로자의 원활한 국내 취업활동 및 효율적인 고용관리를 위하여 다음 각 호의 사업을 한다.
1. 외국인근로자의 출입국 지원사업
2. 외국인근로자 및 그 사용자에 대한 교육사업
3. 송출국가의 공공기관 및 외국인근로자 관련 민간단체와의 협력사업
4. 외국인근로자 및 그 사용자에 대한 상담 등 편의 제공 사업
5. 외국인근로자 고용제도 등에 대한 홍보사업
6. 그 밖에 외국인근로자의 고용관리에 관한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
제26조의2(관계 기관의 협조) ① 고용노동부장관은 중앙행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관 등 관계 기관의 장에게 이 법의 시행을 위하여 다음 각 호의 자료 제출을 요청할 수 있다.
1. 업종별ㆍ지역별 인력수급 자료
2. 외국인근로자 대상 지원사업 자료
② 제1항에 따라 자료의 제출을 요청받은 기관은 정당한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.
「재한외국인 처우 기본법」
제1조(목적) 이 법은 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 재한외국인이 대한민국 사회에 적응하여 개인의 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국 국민과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회 환경을 만들어 대한민국의 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “재한외국인”이란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자로서 대한민국에 거주할 목적을 가지고 합법적으로 체류하고 있는 자를 말한다.
2. “재한외국인에 대한 처우”란 국가 및 지방자치단체가 재한외국인을 그 법적 지위에 따라 적정하게 대우하는 것을 말한다.
3. “결혼이민자”란 대한민국 국민과 혼인한 적이 있거나 혼인관계에 있는 재한외국인을 말한다.
제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) 국가 및 지방자치단체는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 정책의 수립ㆍ시행에 노력하여야 한다.
제10조(재한외국인 등의 인권옹호) 국가 및 지방자치단체는 재한외국인 또는 그 자녀에 대한 불합리한 차별 방지 및 인권옹호를 위한 교육ㆍ홍보, 그 밖에 필요한 조치를 하기 위하여 노력하여야 한다.
제11조(재한외국인의 사회적응 지원) 국가 및 지방자치단체는 재한외국인이 대한민국에서 생활하는 데 필요한 기본적 소양과 지식에 관한 교육ㆍ정보제공 및 상담 등의 지원을 할 수 있다.
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