이유
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉 “법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서”에서 조례를 제정할 수 있으므로 조례를 해석할 때에도 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 해석할 필요가 있습니다.
「진안군 진안고원시장 운영 관리 조례」(이하 “진안군조례”라 한다) 제4조에서는 진안고원시장을 공설시장의 기능을 갖는다고 규정하면서 제12조제1항에서 진안군수(이하 “군수”라 한다)는 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 제20조에 따라 고원시장의 효율적 관리와 수익적 운영을 위하여 사용·수익을 허가하여 운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 이처럼 진안고원시장은 행정재산으로 그 사용 허가는 공유재산법 제20조에 근거하고 있으므로 진안군조례의 내용도 공유재산법령의 범위 내에서 해석할 필요가 있습니다.
살피건대 진안군조례 제13조에서는 진안고원시장의 점포사용에 대하여 사용자, 면적 등 허가사항을 변경하고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 시장 사용 변경 허가신청서를 군수에게 제출해야 하고(제4항), 군수는 변경 허가 신청의 타당성을 검토한 후 별지 제3호 서식의 사용허가증을 교부해야 한다고 규정(제5항)하여 “사용자”를 변경 허가가 가능한 대상으로 규정하고 있으나, 사용자를 변경하는 것은 공유재산 사용 허가 대상자를 변경하는 것을 의미하므로 진안군조례 제13조제4항에 따른 사용자 변경은 사용자 이름을 변경하는 등 사용자의 동일성이 인정되는 경우나 공유재산법령에 따라 사용자 승계가 가능한 경우로 한정하여 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
이와 관련하여 공유재산법 제20조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있도록 하면서(제1항), 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 해서는 안 되고 다만, 사용·수익허가를 받은 자가 공유재산법 제7조제2항단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정(제3항)하고 있습니다.
이처럼 공유재산법령에서는 제7조제2항 단서의 경우에 한정하여 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익할 수 있도록 하고 있다는 점을 고려하면, 진안군조례 제13조제4항에 따른 사용 변경 허가 대상도 공유재산법 제7조제2항 단서의 요건에 해당하거나, 사용자의 동일성을 인정할 수 있는 경우로 한정하여 해석해야 할 것이므로 진안군조례 제13조제4항에 근거하여 일반적인 사용자 변경허가가 가능한 것으로 해석하는 것은 상위 법령에 위반될 소지가 있다고 할 것입니다.
【 관계법령 등 】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「공유재산 및 물품관리법」
제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다.
② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다.
1. 행정재산으로 기부하는 재산을 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 하는 경우
2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우
제20조(사용허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다.
1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
2. 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하는 경우
③ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다.
⑤ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 사용허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다.
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