이유
「거제시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」(이하 “거제시민간위탁조례”라 함) 제6조제1항에서는 거제시장은 사무를 민간위탁 또는 재계약하려는 경우에는 위임사무는 위임한 기관의 장의 승인을 미리 받아야 하고 자치사무는 거제시의회의 동의를 받아야 한다고(각주: 다만 수탁기간 1년 이하의 일회성 사무로서 사전에 시의회에 보고한 경우 등 일정한 경우에는 동의를 받은 것으로 봄(거제시민간위탁조례 제6조제1항 단서) ) 규정하고 있는데, 「지방자치법」 제13조제2항제4호에서는 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무를 지방자치단체 사무의 하나로 예시하고 있는바 거제시 해수욕장을 관리ㆍ운영하는 사무를 생활환경시설 관리에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있고(각주: 법제처 2012. 3. 16. 의견제시 12-0060), 「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」(이하 “해수욕장법”이라 함) 제19조에서는 해수욕장은 해수욕장이 소재한 지역을 관할하는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “관리청”이라 함)이 직접 관리ㆍ운영하되, 해수욕장의 효율적인 관리ㆍ운영을 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 위탁할 수 있다고 규정하고 있다는 점 등을 고려하면 거제시 해수욕장을 관리ㆍ운영하는 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보이므로, 거제시 해수욕장의 관리ㆍ운영업무의 일부를 민간위탁하려면 원칙적으로 거제시민간위탁조례가 적용된다고 할 것입니다.
다만 거제시민간위탁조례 제3조에서는 민간위탁 사무에 관하여는 “다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없으면” 같은 조례가 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으므로 민간위탁에 대해 규정하고 있는 법령 또는 개별 조례에 같은 조례 제6조제1항에 따른 의회 동의 요건을 갈음할 만한 “특별한 규정”이 있다면 의회 동의가 배제된다고 할 것입니다.
그런데 일반적으로 지방자치단체의 민간위탁에 관한 사항을 규정하
는 조례에서 지방자치단체 사무의 민간위탁 시 지방의회의 동의를 받도록 하는 것은 지방자치단체장의 민간위탁에 대한 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위한 것(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결)이라는 점을 고려하면, 민간위탁 시 의회 동의와 관련하여거제시민간위탁조례 제3조에 따른 “특별한 규정”에 해당하기 위해서는 민간위탁에 관한 사항을 규정하는 법령 또는 개별 조례에서 사무를 의무적으로 민간위탁하도록 규정하고 있거나 민간위탁의 기준과 방법을 구체적으로 정하여 이러한 절차와 기준에 따르기만 하면 민간위탁 대상자와 수탁금액 등 해당 위탁의 세부적인 내용이 정해질 수 있을 정도로 규정되어 있는 등 다른 법령 또는 조례에서 민간위탁 여부 및 수탁자를 확정적으로 규정하여 지방의회의 동의를 배제하고 있는 경우에 해당해야 할 것입니다.
이와 관련하여 해수욕장법 제19조에서는 해수욕장은 시장 등 관리청이 직접 관리ㆍ운영하되(제1항), 효율적인 관리ㆍ운영을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 위탁할 수 있고(제2항), 이 경우 지역번영회ㆍ어촌계 등 지역공동체 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 공익법인 등 대통령령으로 정하는 기관이나 단체를 수탁자로 우선 지정할 수 있으며(제3항), 제2항에 따른 위탁관리ㆍ운영의 내용 및 범위, 제3항 및 제5항에 따른 수탁자 지정 및 지정해지의 기준ㆍ절차ㆍ방법에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고(제6항) 규정하고 있습니다.
그리고 같은 법 시행령 제8조제1항에서는 “법 제2조제2호가목3)에 따른 이용객 편의시설(제1호)” 등의 관리ㆍ운영을 법 제19조제2항에 따라 관리청이 위탁할 수 있는 업무로 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “해당 해수욕장 주변의 마을회 등 지역번영회(제1호)” 등을 법 제19조제3항에 따라 수탁자로 우성 지정할 수 있는 기관이나 단체로 정하고 있습니다.
한편 「거제시 해수욕장 관리 조례」(이하 “거제시해수욕장조례”라 함) 제4조에서는 시장은 해수욕장법 제19조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1항에 따라 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 위탁하고자 할 경우에는 수탁자와 협약을 체결하여야(제1항) 하고, 이 협약에는 위탁하는 시설 및 업무에 관한 구체적인 내용과 위탁자와 수탁자 간의 권리ㆍ의무에 관한 사항, 위탁자의 지도ㆍ감독 권한 등의 내용을 포함하여야(제2항) 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에서는 시장은 법 제19조제3항에 따라 수탁자를 우선 지정할 경우에는 제6조에 따른 거제시 해수욕장협의회의 심의를 거쳐야 하고(제1항), 시장은 해당 해수욕장 주변에 영 제8조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관이나 단체가 없는 등의 사유로 법 제19조제3항에 따른 우선 지정을 할 수 없는 경우에는 공개입찰 방식에 의해 수탁자를 선정한다(제2항)고 규정하고 있습니다.
이처럼 해수욕장법 및 같은 법 시행령과 거제시해수욕장조례에서는 지방자치단체가 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 위탁하여 운영할 수 있다는 위탁의 가능성을 규정하고 있을 뿐, 의무적으로 민간위탁하도록 규정하고 있지는 않으므로 거제시장은 거제시 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 직접 운영할지 위탁하여 운영할지 여부를 정할 수 있다고 할 것인바, 해수욕장법령 및 거제시해수욕장조례의 규정을 의회 동의를 배제하는 특례 규정으로 보기는 어려운 측면이 있고 민간위탁 결정 과정에서 지방자치단체장의 민간위탁 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보할 필요성은 여전하다고 보입니다.
이러한 점을 고려하면 해수욕장법 및 같은 법 시행령과 거제시해수욕장조례에 민간위탁 시 의회의 동의에 대한 거제시민간위탁조례 제3조에 따른 “특별한 규정”이 있는 것으로 보기 어려우므로, 거제시장이 거제시 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 민간위탁하려는 경우에는 거제시민간위탁조례 제6조제1항에 따라 거제시의회의 동의를 받아야 하는 것으로 보는 것이 바람직할 것입니다(각주: 법제처 2021. 8. 31. 의견제시 21-0198, 법제처 2017. 7. 25. 의견제시 17-0197 ).
[관계 법령 및 자치법규 등]
「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」
제19조(해수욕장의 관리ㆍ운영 등) ① 해수욕장은 관리청이 직접 관리 ㆍ운영한다.
② 관리청은 제1항에도 불구하고 해수욕장의 효율적인 관리ㆍ운영을 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 해수욕장 관리ㆍ운영업무의 일부를 위탁할 수 있다.
③ 관리청은 제2항에 따라 해수욕장 관리ㆍ운영업무를 위탁하려는 경우 지역번영회ㆍ어촌계 등 지역공동체 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 공익법인 등 대통령령으로 정하는 기관이나 단체를 수탁자로 우선 지정할 수 있다.
④ 제3항에 따라 수탁자로 지정 받은 기관이나 단체는 위탁받은 관리ㆍ운영업무의 전부 또는 일부를 재위탁하여서는 아니 된다.
⑤ 관리청은 수탁자가 제4항에 따라 위탁받은 관리ㆍ운영업무의 전부 또는 일부를 재위탁하는 경우 수탁자 지정을 해지하여야 한다.
⑥ 제2항에 따른 위탁관리ㆍ운영의 내용 및 범위, 제3항 및 제5항에 따른 수탁자 지정 및 지정해지의 기준ㆍ절차ㆍ방법에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「거제시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」
제3조(적용범위) 민간위탁 사무에 관하여는 다른 법령 또는 조례에 특 별한 규정이 없으면 이 조례가 정하는 바에 따른다.
제6조(시의회 동의 및 보고) ① 시장은 사무를 민간위탁(위탁사항의 중요한 부분을 변경하려는 경우를 포함한다) 또는 재계약하려는 경우에는 위임사무는 위임한 기관의 장의 승인을 미리 받아야 하고 자치사무는 시의회의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시의회의 동의를 받은 것으로 본다.
1. 수탁기간 1년 이하의 일회성 사무로서 사전에 시의회에 보고한 경우
2. 청소, 방호 등 지속·반복적으로 발생하는 단순 사무로서 사전에 시의회에 보고한 경우
② 시장은 제1항에 따라 민간위탁하려는 경우 기존 위탁기간 만료 90일 전까지 시의회 동의를 받아야 한다.
「거제시 해수욕장 관리 조례」
제4조(해수욕장의 위탁관리 및 운영 등) ① 시장은 법 제19조제2항 및 「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “영”이라 한 다.) 제8조제1항에 따라 해수욕장 관리·운영업무의 일부를 위탁하고 자 할 경우에는 수탁자와 협약을 체결하여야 한다.
② 제1항에 따른 협약에는 위탁하는 시설 및 업무에 관한 구체적인 내용과 위탁자와 수탁자 간의 권리ㆍ의무에 관한 사항, 위탁자의 지도·감독 권한 등의 내용을 포함하여야 한다.
제5조(수탁자 지정 및 해지) ① 시장은 법 제19조제3항에 따라 수탁자를 우선 지 정할 경우에는 제6조에 따른 거제시 해수욕장협의회(이하 “협의회”라 한다)의 심의를 거쳐야 한다.
② 시장은 해당 해수욕장 주변에 영 제8조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관이나 단체가 없는 등의 사유로 법 제19조제3항에 따른 우선 지정을 할 수 없는 경우에는 공개입찰 방식에 의해 수탁자를 선정한다.
③ 시장은 수탁자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하였을 경우에는 협의회 심의를 거쳐 수탁자 지정을 해지할 수 있다.
1. 위수탁 협약에서 규정한 수탁자 준수사항을 지키지 않은 경우
2. 시장이 정한 사용요금을 초과하여 징수하는 경우
3. 시설의 고유 목적과 다르게 관리·운영하는 경우
4. 위탁재산의 전부 또는 일부를 다른 사람에게 전대 또는 양도하거 나 다른 사람으로 하여금 관리·운영하게 한 경우
④ 수탁자가 지정되거나 해지된 경우에 시장은 그 사실을 인터넷 홈페이 지 등에 공고하여야 한다.
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