이유
가. 질의 가ㆍ나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 즉, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로 지방자치단체에서는 자치사무를 수행하는데 필요한 사항을 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 정할 수 있다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제48조에서는 본회의나 위원회는 그 “의결”로 안건의 심의와 관련된 서류의 제출을 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있고(제1항), 제1항에도 불구하고 폐회 중에는 “지방의회의 의장”이 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다(제3항)고 규정하고 있습니다.
그리고 「지방자치법」 제49조에서는 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있고(제1항), 제1항의 감사 또는 조사를 위하여 필요하면 현지확인을 하거나 서류제출을 요구할 수 있다(제4항)고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제46조제1항에서는 「지방자치법」 제49조제4항에 따른 서류제출의 요구는 “지방의회의 의장”을 통하여 하도록 규정하고 있습니다.
살피건대 「지방자치법」 및 같은 법 시행령에서는 안건의 심의와 직접 관련된 서류 또는 그 지방자치단체의 감사 또는 조사와 관련된 서류 제출을 지방자치단체의 장에게 요구할 때에는 “본회의나 위원회의 의결”로 요구하거나 “지방의회의 의장”을 통하여 요구하도록 규정하고 있고, 달리 정할 수 있도록 조례에 위임하고 있지 않으므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 상위 법령에 반할 소지가 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
질의 나는 지방자치단체의 장이 업무제휴기관(각주: 도와 업무협약을 체결하는 국내외 공공기관, 기업체, 교육ㆍ연구 기관, 각종 단체 및 기관 등을 말하며(「경상남도 업무협약 체결 및 관리에 관한 조례안」 제2조제2호 참조), 이하 같음.)과 업무협약을 체결하면서 업무협약을 체결하거나 실행하는 과정에서 업무제휴기관의 영업비밀이 외부로 공개되지 않도록 하기 위해 업무협약에 비밀유지조항을 두려는 경우 해당 업무협약에 그 비밀유지조항에도 불구하고 의회의 자료제출 요구를 거부할 수 없도록 하는 내용을 명시하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지에 대한 질의로 보입니다.
「지방공무원법」 제52조에서는 공무원은 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다고 규정하고 있고, 「부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률」(이하 “부정경쟁방지법”이라 한다) 제2조제3호에서는 영업비밀 침해행위로 “계약관계 등에 따라” 영업비밀을 비밀로서 유지하여야 할 의무가 있는 자가 부정한 이익을 얻거나 그 영업비밀의 보유자에게 손해를 입힐 목적으로 그 영업비밀을 사용하거나 공개하는 행위 등을 규정하고 있으며, 같은 법 제11조에서는 이러한 영업비밀이 침해된 경우의 손해배상책임 등에 대해서 규정하고 있습니다.
살피건대 부정경쟁방지법에서는 일반적인 영업비밀 보호의무나 계약 당사자 사이에 지켜야 할 의무에 대해서만 규정하고 있을 뿐 공무원이 직무상 알게 된 영업비밀에 관하여 특별한 주의로서의 비밀엄수 의무나 「지방공무원법」 제52조의 비밀엄수 의무와의 관계에 대해서는 규정하고 있지 않습니다.
그런데 「지방공무원법」 제52조에서는 공무원은 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다고 규정하면서 공무원이 직무상 알게 된 비밀의 종류나 그 수준을 구별하여 특별히 비밀엄수 의무에 차등을 두고 있지는 아니하고, 부정경쟁방지법에 따른 영업비밀이라는 이유만으로 다른 비밀이나 정보와 구별하여 취급하는 규정을 두고 있지도 아니한바, 지방자치단체 소속 공무원이 영업비밀을 직무상 알게 된 경우에는 「지방공무원법」에 따른 비밀엄수규정을 적용받는다고 할 것입니다(각주: 법제처 2010. 8. 23. 10-0197 해석례 참조).
그리고 「지방자치법 시행령」 제40조제2항에서는 「지방자치법」 제48조에 따른 서류제출 요구를 받은 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 제46조제2항에서는 「지방자치법」 제49조제4항에 따른 서류제출 요구를 받은 사람은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 한다고 규정하고 있는 바, 업무협약에 비밀유지조항을 둔 경우는 ‘법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우’에 해당하지 않고, 비밀유지조항에도 불구하고 서류제출을 하는 행위가 곧바로 「지방공무원법」에 따른 비밀엄수규정에 위배된다고 보기도 어려우므로(각주: 공무원이 직무상 알게 된 비밀을 그 직무와의 관련성 혹은 필요성에 기하여 해당 직무의 집행과 관련 있는 다른 공무원에게 직무집행의 일환으로 전달하는 경우에는 특별한 사정이 인정되지 않는 한 비밀의 누설에 해당하지 않는다는 취지의 대법원 2021. 11. 25. 선고 2021도2486 판결 참조) 비밀유지조항을 두었다는 이유만으로 서류제출을 거부할 수는 없을 것입니다.
그러나 각 개별법에서 보호하고자 하는 정보의 성격이나 보호하려는 취지 등을 고려하지 않고 조례에서 일의적으로 “비밀유지조항의 적용을 예외로 한다”라는 규정을 두도록 할 경우 관련 서류에 포함된 정보의 비밀유지 필요성과 무관하게 제한없이 서류를 제출해야 한다는 내용으로 오해될 소지가 있다는 점과 지방자치단체장의 업무제휴기관과 업무협약을 체결할 수 있는 권한을 지나치게 제한할 가능성이 있다는 점 등을 고려하면 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제48조(서류제출 요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
② (생 략)
③ 제1항에도 불구하고 폐회 중에는 지방의회의 의장이 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
④ (생 략)
제49조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.
② (생 략)
③ 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시ㆍ도의 사무에 대하여 국회와 시ㆍ도의회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시ㆍ도의회와 시ㆍ군 및 자치구의회가 할 수 있다. 이 경우 국회와 시ㆍ도의회는 그 감사 결과에 대하여 그 지방의회에 필요한 자료를 요구할 수 있다.
④ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요하면 현지확인을 하거나 서류제출을 요구할 수 있으며, 지방자치단체의 장 또는 관계 공무원이나 그 사무에 관계되는 사람을 출석하게 하여 증인으로서 선서한 후 증언하게 하거나 참고인으로서 의견을 진술하도록 요구할 수 있다.
⑤ ∼ ⑦ (생 략)
「지방자치법 시행령」
제40조(서류제출 요구 방법 등) ② 제1항의 요구를 받은 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 한다.
제46조(행정사무 감사 또는 조사의 방법 등) ② 제1항의 요구를 받은 사람은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 하며 행정사무 감사 또는 조사에 협조해야 한다.
「부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. (생 략)
2. “영업비밀”이란 공공연히 알려져 있지 아니하고 독립된 경제적 가치를 가지는 것으로서, 비밀로 관리된 생산방법, 판매방법, 그 밖에 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상의 정보를 말한다.
3. “영업비밀 침해행위”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다.
가. ∼ 다. (생 략)
라. 계약관계 등에 따라 영업비밀을 비밀로서 유지하여야 할 의무가 있는 자가 부정한 이익을 얻거나 그 영업비밀의 보유자에게 손해를 입힐 목적으로 그 영업비밀을 사용하거나 공개하는 행위
마.ㆍ바. (생 략)
4. (생 략)
「지방공무원법」
제52조(비밀 엄수의 의무) 공무원은 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다.
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