이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 즉 법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).
이 사안은 구리시 동장이 지방자치단체 소관에 속하는 사무를 원활히 수행하기 위하여 새마을운동조직의 협조를 구할 목적으로 새마을운동조직 남녀지도자와의 회의를 개최하는 경우, 회의에 참석한 새마을운동조직 남녀지도자에게 교통비 등 실비를 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지에 관한 내용으로 보여집니다.
먼저 「지방재정법」 제38조제2항, 같은 법 제41조, 같은 법 시행령 제47조 및 「지방자치단체 예산편성운용에 관한 규칙」 제8조에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 예산편성 운영기준」제4조제3호 및 별표 3의 1. ③ 예산편성 원칙에서는 지방자치단체가 사실상 주관하여 직접 시행하는 행사는 행사운영비 등으로 목적에 맞도록 편성하여 직접 집행하고, 보조금 예산으로 편성을 금지하도록 규정하고 있으므로 구리시 동장이 지방자치단체 소관에 속하는 사무를 원활히 수행하기 위하여 새마을운동조직의 협조를 구할 목적으로 새마을운동조직 남녀지도자와의 회의를 개최하고, 회의에 참석한 새마을운동조직 남녀지도자에게 교통비 등 실비를 지급할 필요가 있다고 판단하는 경우에는 목적에 맞도록 예산을 편성하여 집행할 수 있을 것이고, 필요하다면 그 예산의 편성과 관련하여 구체적인 기준을 조례로 정할 수도 있을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2021. 6. 9. 의견제시 21-0131 참조).
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방재정법」
제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등) ① 행정안전부장관은 국가 및 지방 재정의 운용 여건, 지방재정제도의 개요 등 지방자치단체의 재정운용에 필요한 정보로 구성된 회계연도별 지방자치단체 재정운용 업무편람을 작성하여 지방자치단체에 보급할 수 있다.
② 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다.
③ 행정안전부장관은 지방자치단체의 건전한 재정지출에 필요한 기준을 정하여 지방자치단체에 통보할 수 있다.
제41조(예산의 과목 구분) ① 지방자치단체의 세입예산은 그 내용의 성질과 기능을 고려하여 장(章)·관(款)·항(項)으로 구분한다.
② 지방자치단체의 세출예산은 그 내용의 기능별·사업별 또는 성질별로 주요항목 및 세부항목으로 구분한다. 이 경우 주요항목은 분야·부문·정책사업으로 구분하고, 세부항목은 단위사업·세부사업·목으로 구분한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 각 과목의 구분과 설정 등 지방자치단체의 예산 과목 운용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방재정법 시행령」
제47조(예산의 과목구분 및 설정) ①세입예산의 과목은 세입의 원천을 고려하여 지방세수입·세외수입·지방교부세·조정교부금·보조금·지방채 및 예치금회수 등으로 구분한다. 다만, 「지방세법」 제71조제3항제3호가목·나목 및 같은 항 제4호가목·나목에 따라 배분되는 금액을 납입 받은 경우에는 세입의 원천과 관계없이 지방세수입으로 구분한다.
② 세출예산의 과목은 그 기능을 고려하여 일반공공행정, 공공질서 및 안전, 교육, 문화 및 관광, 환경보호, 사회복지, 보건, 농림해양수산 등으로 구분한다.
③세입예산 및 세출예산의 과목구분과 설정에 관한 세부사항은 행정안전부장관이 정한다.
「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」
제1조(목적) 이 규칙은 「지방재정법」 제5조제2항·제4항 및 제38조제2항에 따라 성과중심의 지방재정운용과 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제8조(기준경비) ① 행정안전부장관은 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 해마다 7월 31일까지 지방자치단체에 통보하여야 한다.
② 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 다음 각 호와 같다.
1. 업무추진비
2. 지방보조금
3. 지방의회 관련 경비 중 국외여비(國外旅費), 의정운영 공통업무추진비 및 기관운영 업무추진비
4. 통장·이장·반장의 활동보상금
5. 그 밖에 지방자치단체의 재정여건과 특성을 고려하여 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경비
③ 지방자치단체가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 행정안전부장관이 통보한 기준경비의 범위에서 세출예산에 계상하여야 한다.
「지방자치단체 예산편성 운영기준」
제1조(목적) 이 훈령은 「지방재정법」 제5조에 따른 사업예산 성과관리와 「지방재정법」 제38조제2항 및 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조에 따른 지방자치단체 예산편성 기준경비에 관한 사항을 정하고, 「지방재정법」 제41조 및 같은 법 시행령 제47조에 따라 지방자치단체 세입예산과 세출예산 등의 과목구분과 설정에 대한 사항을 사업예산 체계로 분류·관리함을 목적으로 한다.
제4조(기준경비) 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 기준경비는 다음 각 호와 같다.
1. 지방의회 관련 경비 중 의원국외여비·의정운영공통경비·의회운영업무추진비·의원역량개발비(민간위탁)·의원정책개발비의 기준경비는 별표 1과 같다.
2. 업무추진비의 기준경비는 별표 2와 같다.
3. 지방보조금의 기준경비는 별표 3과 같다.
4. 통장·이장·반장 활동보상금의 기준경비는 별표 4와 같다.
5. 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조제2항제5호에 따라 지방공무원 맞춤형복지제도 시행 기준경비는 별표 5, 일·숙직비의 기준경비는 별표 6, 교육강사수당의 기준경비는 별표 7과 같다.
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