이유
가. 질의 가에 대하여
먼저, ‘구례군 과거사 소송 비용 지원에 관한 조례안’(이하 “구례군조례안”이라 한다)은 「진실·화해를 위한 과거사 정리 기본법」(이하 “과거사정리법”이라 한다), 「여수·순천 10·19사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법」(이하 “여순사건법”이라 한다) 등에 따라 1945년 8월 15일부터 한국전쟁 전후의 시기에 불법적으로 이루어진 민간인 집단 사망·상해·실종사건(이하 “과거사”라 한다)에 대해 그 희생자나 유족으로 결정된 사람이 손해배상을 청구하는 경우 그 소송 비용의 지원에 관한 사항을 규정하는 조례로서(제1조), 이 사안과 관련된 법률을 살펴보면, 과거사정리법에서는 진실규명사건 피해자의 피해 및 명예 회복을 위한 국가의 법적·정치적 화해조치 의무(제34조), 희생자, 피해자 및 유가족의 피해 및 명예를 회복시키기 위한 정부의 조치 의무(제36조) 등을 규정하고 있고, 여순사건법에서는 희생자에 대한 국가의 의료지원금·생활지원금 지급(제14조) 등에 관하여 규정하고 있는데, 양 법률 모두 이들에 대한 지방자치단체의 재정적 지원에 관하여는 규정하고 있지 않습니다.
살피건대, 이 사안에서 군수가 희생자·유족으로 결정된 주민이 제기하는 국가배상청구소송에 필요한 비용을 지원하는 것은 소송당사자 일방을 도와 해당 소송에서 다투어지는 공무원의 직무집행의 위법성 등의 판단에 관여하거나 국가배상제도의 신설·변경·폐지 등 국가배상제도의 운영 자체에 관여하려는 것이 아닌 것으로 보이므로, 「지방자치법」 제15조에 따라 지방자치단체의 처리가 제한되는 사법(司法) 등의 국가사무에 해당하는 것으로 보기 어렵고, 해당 비용 지원이 지방자치단체의 조력 없이 스스로의 능력으로 소멸시효가 도과하기 전에 국가배상청구소송을 진행하기 어려운 고령의 희생자나 유족에 대한 복지 증진 차원에서 이루어지는 것이라면 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’에 해당할 여지가 있는 것으로 보입니다.
아울러, 구례군조례안에 따르면 이 사안의 소송 비용 지원은 과거사정리법 및 여순사건법 등에 따라 이미 희생자나 유족으로 결정된 군민을 대상으로 지원 신청을 받아(제5조제2항), 해당 조례에 따라 설치되는 지원위원회의 심의·의결을 거쳐(제5조제1항 및 제7조) 지원 대상이나 금액 등이 결정되는 체계를 가지는바, 국가배상청구소송을 제기하는 모든 주민이 아니라 일정한 절차에 따라 소송 비용 지원이 특히 필요한 상황의 주민에 해당하는지를 판단하여 지원하려는 것으로 보이는 점도 이 사안을 판단할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서, 질의요지와 같은 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한정하여 지방자치단체가 기부·보조나 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 군민의 국가배상청구소송에 필요한 비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 요건에 해당해야 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 12. 28. 의견제시 23-0372 참조).
살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요할 것인데, 지방자치단체로 하여금 주민의 국가배상청구소송 비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있는 개별 법률은 없는 것으로 보입니다.
다음으로, 국가배상청구소송 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있는바, 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조 ).
따라서, 과거사정리법 및 여순사건법 등에 따라 희생자나 유족으로 결정된 군민이 해당 결정의 근거가 된 사건에 관하여 국가배상청구소송을 제기하는 경우 그 소송 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」의 규정, 지방자치단체의 재정적 상황, 보조금 지원 외에 지방자치단체가 할 수 있는 행정 지원의 범위, 다른 법령에 따른 국가 차원의 법률구조 수단의 존재 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 하고, 그에 따라 귀 군에서 조례 제정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
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