이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 지방자치단체의 장을 독립한 기관으로 두고, 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없을 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 그 밖에 같은 법 제47조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 제49조 등의 규정에 따라 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없을 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 29. 선고 2011추87 판결 참조).
한편, ‘영동군 재정건전화 및 효율화 조례안’은 영동군의 건전한 재정 운용 및 공공자금의 효율적인 운용·관리를 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 영동군 공공자금 운용의 공공성, 안정성 및 수익성을 제고하고 영동군 재정의 중장기적인 지속가능성 확보에 기여하는 것을 목적으로 마련된 조례로서(제1조), 안 제13조에서는 예산의 전용 시 일정한 경우에는 사전에 그 사유를 의회에 보고하고 동의를 구해야 한다고 규정하려 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방재정법」 제49조제1항에서는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 정책사업 내의 예산액 범위에서 각 단위사업 또는 목의 금액을 전용(轉用)할 수 있다고 규정하고 있고, 제2항에서는 제1항에도 불구하고 지방의회가 의결한 취지와 다르게 사업 예산을 집행하는 경우(제2호) 등에 해당하는 경우에는 전용할 수 없다고 규정하고 있으며, 제3항에서는 지방자치단체의 장이 제1항에 따라 전용을 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 전용 내역을 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이러한 규정에 따르면, 예산 전용에 관한 권한은 지방자치단체의 장의 권한에 해당하는 것으로 보이는데, 「지방재정법」 제49조제2항제2호에서는 지방자치단체의 장이 지방의회가 의결한 취지와 다르게 사업을 집행하려는 경우 등에 대해서는 예산을 전용할 수 없도록 제한하고 있으나, 이는 예산 집행에 관한 지방자치단체의 장의 준수사항에 관한 것이지 이를 근거로 예산을 전용하려는 경우 사전에 지방의회의 동의를 받도록 하는 근거라고 보기는 어렵고, 부적법한 예산 전용에 대해서는 「지방자치법」 제49조에 따라 지방의회가 행정사무감사와 조사권 등에 근거하여 감시·통제할 수 있는 점을 고려할 때, 지방자치단체의 장이 예산을 전용하기 전에 미리 지방의회의 동의를 받도록 하는 것은 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하여 사실상 예산 전용 여부를 결정하는 것으로 법령에 근거 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 되어 지방자치단체의 장의 권한을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추189 판결 참조).
또한, 「지방재정법」에서는 세출예산에서 정한 정책사업 외의 정책사업에 관해 예산을 집행하는 것을 예산의 ‘이용(移用)’이라고 하고, 정책사업 내의 다른 단위사업 또는 목에 관해 예산을 집행하는 것을 예산의 ‘전용’이라고 하여 양자의 집행 절차를 구분해서 규정하고 있는데, 예산의 ‘이용’에 대해서만 미리 지방의회의 의결을 거치도록 하고 있고(제47조의2제1항), 예산의 ‘전용’에 대해서는 사후에 그 전용 내역을 지방의회에 제출하도록 규정(제49조제3항)하고 있는 것에 비추어 볼 때, 예산 전용의 경우 지방의회의 사전적 견제를 허용하지 않는 취지로 해석하는 것이 관련 규정의 체계에 부합할 것이라는 점도 이 사안을 판단할 때 고려해야 할 것입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제49조제3항에서는 지방자치단체의 장이 제1항에 따라 전용을 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 전용 내역을 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방재정법」 제38조제2항·제41조, 같은 법 시행령 제47조 및 「지방자치단체 예상편성운용에 관한 규칙」 제8조에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 예산편성 운영기준」(각주: 2024. 7. 30. 행정안전부훈령 제358호로 발령·시행된 것을 말함.)(이하 “예산편성운영기준”이라 한다) 제8조제1항 및 별표 13에서는 예산의 전용절차에 대하여 ‘전용요구(사업부서) ⇒ 심사(예산부서) ⇒ 결정(자치단체장) ⇒ 관계부서에 통지(예산부서) ⇒ 지방의회에 제출(예산부서)’로 규정하고 있습니다.
앞서 살펴본 것처럼, 「지방재정법」 제49조에 따라 예산 전용에 관한 사항은 지방자치단체의 장의 권한에 해당하는 것으로 보이고, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장에게 예산 전용에 대한 자료 제출 의무를 부여하고 있으나, 이는 예산 전용을 하고 난 후 사후적으로 지방의회에 보고하도록 하는 규정일 뿐, 예산 전용을 하기 전에 전용 사유를 지방의회에 보고하도록 하거나 그러한 내용을 조례로 정하도록 위임하는 규정을 두고 있지 않으므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
또한, 지방자치단체의 장이 예산을 전용하기 전에 그 사유를 지방의회에 보고하도록 의무를 부과하는 것은 집행기관에 압박으로 작용하여 견제수단으로서 실질적으로 기능할 수 있다는 점에서 법령에 근거 없는 새로운 견제장치를 만들어 지방자치단체의 장의 예산집행권에 개입하는 것으로 볼 수 있는 것이어서, 「지방자치법」에서 규정한 지방자치단체의 장과 지방의회간의 견제균형 및 권한배분의 법리에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다(각주: 대법원 2011. 4. 28. 선고 2011추18 판결 및 법제처 2014. 9. 25. 의견제시 14-0163 참조 ).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방재정법」
제49조(예산의 전용) ① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 정책사업 내의 예산액 범위에서 각 단위사업 또는 목의 금액을 전용(轉用)할 수 있다.
② 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전용할 수 없다.
1. 예산에 계상되지 아니한 사업을 추진하는 경우
2. 지방의회가 의결한 취지와 다르게 사업 예산을 집행하는 경우
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우
③ 지방자치단체의 장이 제1항에 따라 전용을 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 전용 내역을 지방의회에 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따라 전용한 경비의 금액은 세입·세출결산서에 명시하고, 그 이유를 적어야 한다.
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