전체 법령해석사례

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• 질의요지

  
  지방자치단체에서 특정 사안과 관련된 정책에 대하여 조례 제정 및 예산편성을 마친 시점에서, 같은 사안에 대하여 해당 정책을 추진하는 안(A) 및 해당 정책이 아닌 다른 정책을 추진하는 안(B) 중 하나를 선택하는 형식으로 주민투표를 실시한 결과, 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분에 1에 미달하거나 유효득표수가 동수가 되어 「주민투표법」 제24조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 A안 및 B안 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 경우, A안과 B안이 모두 폐기된 것으로 보아 이에 따른 행정·재정상의 조치(조례의 개정·폐지 및 예산안 수정의결)를 하여야 하는지, 아니면 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀된 것으로 보아 A안과 B안에 대한 행정·재정상의 조치를 할 필요가 없는지?
  

• 회답

  
  지방자치단체에서 특정 사안과 관련된 정책에 대하여 조례 제정 및 예산편성을 마친 시점에서, 같은 사안에 대하여 해당 정책을 추진하는 안(A) 및 해당 정책이 아닌 다른 정책을 추진하는 안(B) 중 하나를 선택하는 형식으로 주민투표를 실시한 결과, 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분에 1에 미달하거나 유효득표수가 동수가 되어 「주민투표법」 제24조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 A안 및 B안 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 경우, 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀된 것으로 보아 A안과 B안에 대한 행정·재정상의 조치를 할 필요가 없습니다.
  

• 이유

  
  「주민투표법」 제15조에 따르면 주민투표는 특정한 사항에 대하여 찬성 또는 반대의 의사표시를 하거나 두 가지 사항중 하나를 선택하는 형식으로 실시하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제24조제1항에 따르면 주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정되는데, 다만, 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 경우(제1호)나 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우(제2호)에는 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달되는 때에는 개표를 하지 아니하고, 같은 조 제5항에 따르면 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정·재정상의 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데, 지방자치단체에서 특정 사안과 관련된 정책에 대하여 조례 제정 및 예산편성을 마친 시점에서, 같은 사안에 대하여 해당 정책을 추진하는 안(A) 및 해당 정책이 아닌 다른 정책을 추진하는 안(B) 중 하나를 선택하는 형식으로 주민투표를 실시한 결과, 전체 투표수가 주민투표권자 총수의
  3분에 1에 미달하거나 유효득표수가 동수가 되어 「주민투표법」 제24조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 A안 및 B안 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 경우, A안과 B안이 모두 폐기된 것으로 보아 이에 따른 행정·재정상의 조치(조례의 개정·폐지 및 예산안 수정의결)를 하여야 하는지, 아니면 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀된 것으로 보아 A안과 B안에 대한 행정·재정상의 조치를 할 필요가 없는지가 문제됩니다.
  
  이에 대하여 살펴보면, 만약 해당 사안에 대하여 A안으로 확정되었다면 이미 제정된 조례 및 예산 등 A안과 관련된 사항은 주민투표에 따른 정당성을 확보하여 그대로 시행할 수 있게 되는 반면, B안으로 확정되었다면 이미 제정된 조례 및 예산 등 A안과 관련된 사항을 시행할 수 없도록 하는 행정·재정상의 조치가 필요할 것이지만, 유효투표수 미달 또는 가부동수로 A안·B안 모두를 선택하지 아니한 것으로 확정되었다는 것은 아무런 선택도 이루어진 바 없고 주민투표도 없었던 것과 동일하다는 의미로 해석하는 것이 타당합니다.
  
  이는 「주민투표법」 제24조제6항에서 주민투표결과 유효투표수 미달 또는 가부동수로 모든 안을 선택하지 아니하기로 확정된 경우에는 주민투표결과 어떤 안을 선택하기로 확정된 경우와는 달리 2년 이내에 확정
  된 사항을 변경하거나 새로운 결정을 할 수 있다고 규정하고 있는 점과도 일맥상통하는 것으로, A안·B안 중 하나의 안이 선택되었다면 이에 대한 기속력을 인정하여 2년이라는 기간 동안 선택된 안에 따라야 하고 이에 대한 변경 등을 금지하지만, 유효투표수 미달 또는 가부동수로 어떤 안도 선택되지 아니하는 경우에는 이러한 기속력을 인정하지 아니한다는 것을 전제로 하고 있는 것이고, 2년 이내에 새로운 결정을 할 수 있다는 것은 A안·B안 그대로를 새로운 주민투표에 부치는 것도 가능하다는 의미인바, 이러한 점들을 종합하여 볼 때 「주민투표법」 제24조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다”는 문구의 의미는 A안·B안이 모두 폐기된 것으로 확정되었다는 의미라기보다는, A안·B안 중 어떤 특정한 안에 대하여서도 선택이 없었던 것으로 확정되었다는 의미로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
  
  또한, 주민이 주민투표에 참여하지 아니하였다는 것은 A안·B안 모두에 대한 거부의사를 표시한 것이라기보다는 단순히 선택권 포기의사를 표시한 것으로 해석하여야 할 것인바, 만약 B안을 선택하는 의사를 표시한 주민이 다수인 경우에도 A안이 폐기되고, 선택권 포기의사를 표시한 주민이 많아 유효투표수
  미달이 되는 경우에도 A안이 폐기된다면, 이는 선택권을 행사한 경우와 선택권을 행사하지 않은 경우가 동일한 선택을 한 것과 같은 결과를 초래하게 되므로 불합리하다고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 유효투표수 미달 또는 가부동수인 경우에는 주민투표가 없었던 것과 마찬가지로 보아 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀되는 것으로 보아야 할 것이고, A안 및 B안 중 어떤 안도 선택되거나 폐기되지 않는 것이며, 주민투표가 실시되기 이전의 상황에서 변동이 없어야 하는바, 주민투표가 실시되기 전의 상황이 이미 A안에 관하여 조례 제정, 예산편성 등이 이루어진 상황이라고 하더라도 달리 볼 이유가 없다고 할 것입니다.
  
  따라서, 주민투표 실시 결과 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분에 1에 미달하거나 유효득표수가 동수가 되어 「주민투표법」 제24조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 A안 및 B안 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 경우에는 주민투표가 실시되기 이전의 상황으로 복귀된 것으로 보아 A안 및 B안에 대한 행정·재정상의 조치를 할 필요가 없습니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.