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• 질의요지

  
  개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009. 12. 10. 당시 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분이 여전히 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 있는지?
  

• 회답

  
  개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009. 12. 10. 당시 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분은 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 없다 할 것입니다.
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제2항에 따르면 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준에 관하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제2조제3항에서는 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 경우를 각 호로 정하고 있는데, 같은 항 제6호에서 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말함)로서 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것(가목), 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 특별시·광역시·도 또는 특별자치도(이하 “시·도”라 함)의 관할구역 중 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지의 수, 그 대지 중 개발제한구역인 부분의 규모와 그 분포 상황, 토지이용 실태 및 지형·지세 등 지역 특성을 고려하여 시·도의 조례로 정한 기준 면적 이하일 것(나목)이라는 요건을 모두 갖춘 지역을 규정하고 있습니다.
  
  먼저, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로(제1
  조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 개발행위가 광범위하게 금지되고, 다만 예외적으로 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 별표 1에 따라 일정한 개발행위에 대해서만 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우에 한하여 허용되는바, 같은 법 시행령 제2조제3항제6호를 신설하여 일정한 요건을 갖춘 지역을 개발제한구역에서 해제할 수 있도록 한 취지는 개발제한구역이 일률적으로 지정됨에 따라 1천제곱미터 이하의 소규모 대지에 개발제한구역 경계선이 관통하게 되는 경우 개발제한구역으로 지정되지 아니한 부분까지 사실상 이용할 수 없게 되는 불합리한 점을 시정함으로써 해당 토지 소유자의 재산권을 보호해 주기 위한 것으로 보이는데, 이는 원칙에 대한 예외를 규정한 것으로서 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
  
  살피건대, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제3호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자”는 제도의 취지 및 조항의 문언 내용에 비추어 볼 때 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있다고 설시한 대법원 판
  례의 취지(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결 참조) 및 같은 영 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”란 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 계속하여 편입되어 있는 토지를 의미한다는 해석례(법제처 2011. 6. 16. 회신 11-0155 해석례)를 종합적으로 고려할 때, 같은 영 제2조제3항제6호가목에 해당하기 위해서는 개발제한구역 경계선이 관통하는 “대지”일 것, 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 “계속하여” 대지의 면적이 1천제곱미터 이하일 것, 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 “계속하여” 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것이라는 요건을 모두 갖출 것이 요구된다고 할 것입니다.
  
  그러나, 이 사안의 경우 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가 시행된 2009. 12. 10. 당시 A 대지는 비록 같은 호 가목의 요건을 충족하고 있었더라도 그 후 B 대지와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 C 대지가 되었는바, 위 제2조제3항제6호 각 목 외의 부분에 따르면 대지란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말하는
  것이므로, 합병으로 인하여 A 토지 부분은 대지의 일부라고 말할 수는 있어도 더 이상 여기서의 대지에 해당한다고 볼 수는 없고, C 대지 또한 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 계속하여 개발제한구역 경계선이 관통하도록 설정된 대지에 해당한다고 볼 수도 없습니다.
  
  따라서, 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009. 12. 10. 당시 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분은 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 없다 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
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    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.