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• 질의요지

  
  1995. 4. 6. 전까지 지목이 “대”로서 주유소 부지로 이용되던 토지가 지적법령의 개정에 따라 지목만 변경되었고(1995. 4. 6.부터 “잡종지”로, 2002. 1. 27.부터 “주유소 용지”로 각각 변경되었으며, 지목변경에 따른 개발부담금은 부과되지 않았음), 2002. 1. 27. 이후 해당 토지에서 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목에 따른 일반업무시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업을 하는 경우, 그 사업은 「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제9호, 같은 법 시행령 제4조제1항 및 별표 1 제9호에 따른 “지목변경이 수반되는 사업”에 해당하는지?
  

• 회답

  
  1995. 4. 6. 전까지 지목이 “대”로서 주유소 부지로 이용되던 토지가 지적법령의 개정에 따라 지목만 변경되었고(1995. 4. 6.부터 “잡종지”로, 2002. 1. 27.부터 “주유소 용지”로 각각 변경되었으며, 지목변경에 따른 개발부담금은 부과되지 않았음), 2002. 1. 27. 이후 해당 토지에서 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목에 따른 일반업무시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업을 하는 경우, 그 사업은 「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제9호, 같은 법 시행령 제4조제1항 및 별표 1 제9호에 따른 “지목변경이 수반되는 사업”에 해당한다고 할 것입니다.
  

• 이유

  
  「개발이익환수에 관한 법률」 제3조에 따르면 국가는 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 징수하여야 하고, 같은 법 제5조제1항제9호, 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제4조제1항 및 별표 1 제9호에서는 부담금의 부과 대상인 개발사업의 하나로 “국토해양부령으로 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업”을 규정하면서, 지목변경으로 부담금이 부과된 토지에 대한 사업의 경우 그 부담금 부과 당시의 지목을 그 부담금 부과 전의 지목으로 변경하는 경우는 제외한다고 하고 있으며, 그에 따라 「개발이익환수에 관한 법률 시행규칙」 제4조 및 별표 1 제1호에서는 “국토해양부령으로 정하는 건축물”로 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 건축물 중 제14호의 업무시설(가목은 제외함)을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업을 규정하고 있습니다.
  
  한편, 이 사안 주유소 부지의 지목과 관련한 지적법령의 개정 연혁을 살펴보면, 본 건 주유소 부지의 지목은 1995. 4. 6. 전까지 “대”였으나, 1995. 4. 6. 「지적법 시행령」 개정으로 지목이 “잡종지”로 변경되었고, 그 후 2002. 1. 26. 같은 영이 다시 개정되면서 지목이 “주유소 용지”로 변경되었는바, 이
  사안과 같이 개발사업에 따른 지목변경이 아닌 지적법령의 개정에 따른 지목변경(“대”에서 “잡종지”를 거쳐 “주유소 용지”로)만 있었고 이러한 지목변경에 대한 개발부담금이 부과되지 않은 토지에서, 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목에 따른 일반업무시설(이하 “일반업무시설”이라 함)의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업을 하는 경우, 그 사업이 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제9호에 따른 “지목변경이 수반되는 사업”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
  
  먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 일반업무시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업은 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제9호에 따른 “건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업”에 해당하고, 이 사안은 토지의 사실상 사용 현황을 반영하기 위해 지적법령이 개정됨에 따라 지목이 변경된 것으로 지목변경에 따른 개발부담금도 부과되지 않았으므로, 같은
  호에 따른 제외대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
  
  더욱이, 이 사안의 경우 당초의 지목 변경이 단지 지적법령의 개정에 따른 것이므로 실질적으로 원래의 지목으로 환원되는 경우라는 점에서 개발부담금을 부과하는 것은 불합리하다는 의견이 있을 수 있으나, 지목은 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것으로서 지가나 토지평가의 기준이 되고 있는바, 이 사안의 경우 주유소 부지를 포함하고 있었던 1995년 이전의 “대” 지목과 주유소 부지를 포함하고 있지 않은 현재의 “대” 지목을 동일하다고 볼 수 없으므로 원래의 지목으로 환원하는 것이라 할 수 없고,
  
  「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제9호의 개발부담금 제외대상 규정은 이미 개발부담금이 부과된 토지에서 지목변경이 수반되는 사업을 하면서 지목이 다시 개발부담금 부과 전의 지목으로 변경되는 경우까지 개발부담금을 부과하는 것은 이중부담이라는 입법자의 판단에 따라 이러한 경우를 개발부담금 부과대상에서 제외한 것으로 보이는데, 이 사안과 같이 지적법령의 개정에 따른 지목 변경으로 개발부담금도 부과되지 않은 경우는 이중부담으로 볼 수 없을 뿐더러, 만약 입법자가 이 사안의 경우와 같이 지적법령의 개정에 따라 지목이 변경(“대”에서 “잡종지”를 거쳐 “주
  유소 용지”로)된 것을 다시 “주유소 용지”에서 “대”로 변경하는 경우까지 개발부담금 부과 대상에서 제외하려는 의도가 있었다면 이에 대한 명확한 입법적 조치가 있었어야 할 것이고, 그러한 명시적인 규정이 없는 상황에서 위와 같은 이유만으로 이 사안의 사업을 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당되지 않는다고 본다면 법령의 문언 의미를 벗어난 지나친 축소해석이라 할 것입니다.
  
  따라서, 1995. 4. 6. 전까지 지목이 “대”로서 주유소 부지로 이용되던 토지가 지적법령의 개정에 따라 지목만 변경되었고 2002. 1. 27. 이후 해당 토지에서 일반업무시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업을 하는 경우, 그 사업은 「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제9호, 같은 법 시행령 제4조제1항 및 별표 1 제9호에 따른 “지목변경이 수반되는 사업”에 해당한다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.