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• 질의요지

  
  「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있는지?
  
  

• 회답

  
  「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있다고 할 것입니다.
  
  

• 이유

  
  「폐기물관리법」 제27조제2항에 따르면 환경부장관이나 시·도지사는 폐기물처리업자가 일정한 사항을 위반한 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항에 따르면 환경부장관이나 시·도지사는 같은 법 제27조에 따라 폐기물처리업자에게 영업의 정지를 명령하려는 때 그 영업의 정지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 영업의 정지를 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는바, 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
  
  먼저, 「폐기물관리법」 제28조제1항에서는 과징금을 부과할 수 있는 사유를 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우(제1호), 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거
  나 발생될 우려가 있는 경우(제2호) 및 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우(제3호)로 한정하여 규정하고 있는바, 이와 같이 영업정지처분에 갈음하여 부과하는 이른바 “변형된 과징금”의 취지는 영업정지로 인하여 시민 등이 큰 불편을 겪거나 국민경제에 큰 피해를 주는 등 공익을 해할 우려가 있는 경우 영업정지 대신 과징금 처분을 함으로써 그 영업으로 인한 이익을 박탈하도록 하려는 데 있습니다.
  
  그러므로, 환경부장관이나 시·도지사가 영업의 정지를 명령할지 과징금을 부과할지는 공익과 사익을 비교·형량하여 재량적인 판단에 따라 결정할 수 있고, 영업의 정지를 명령하였다고 하더라도 그 제재처분에 불가변력이 발생하는 것은 아니므로 처분을 변경할 특별한 사정이 있다면 이를 변경할 수 있다 할 것인데, 이는 이미 영업정지명령을 한 경우라고 하더라도 달리 볼 이유가 없고, 단지 이미 영업정지명령을 한 경우라면 영업정지기간을 감경함과 아울러 잔여 영업정지기간에 상응하는 과징금을 부과하는 형식으로 변경처분을 하게 되는 처분형식의 차이만 있다고 할 것입니다.
  
  그런데, 행정청이 일단 행정처분을 한 경우에는 처분의 존속에 대한 신뢰가 형성될 수 있으므로 함부로 변경할 수는 없고, 행정처분을 한 행정
  청이라도 법령에 규정이 있는 때, 행정처분에 하자가 있는 때, 행정처분의 존속이 공익에 위반되는 때, 또는 상대방의 동의가 있는 때 등의 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 행정처분을 자의로 취소(철회의 의미를 포함함)할 수 없다고 할 것이며(대법원 2000. 2. 25. 선고 99두10520 판결 참조), 이는 행정처분의 변경에도 동일하게 적용될 수 있다고 할 것인바, 영업정지 명령 시 「폐기물관리법」 제28조제1항 각 호의 사유를 고려하지 않은 것이 재량권의 일탈·남용이 된다거나, 영업의 정지를 명령한 후 처분 시 예견할 수 없었던 새로운 사유가 발생하였다거나, 처분의 존속이 공익에 위반된다는 등의 특별한 사유가 있는 경우에는 과징금 부과처분으로 변경하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
  
  한편, 「폐기물관리법」 제28조제1항의 “영업의 정지를 명령하려는 때”란 과징금 부과의 시점을 제약하려는 데에 그 취지가 있다는 의견이 있을 수 있으나, 위 과징금 부과를 위해서는 ①영업정지사유(「폐기물관리법」 제27조제2항 각 호)와 ②공익적 필요성(「폐기물관리법」 제28조제1항 각 호)이 있을 것을 요건으로 하므로, 여기서 “영업의 정지를 명령하려는 때”란 과징금 부과의 시점을 제약하려는 데에 그 취지가 있는 것이 아니라, 위 ①의 요건에 해당하는
  경우, 즉 영업정지사유가 있어 “영업의 정지를 명령하여야 할 경우”를 의미한다고 할 것입니다.
  
  따라서, 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있다고 할 것입니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.