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• 질의요지

  
  매장문화재 유존지역(매장문화재가 존재하는 것으로 인정되는 지역)에 있는 개인 소유 토지에 대해 ‘사전에 발굴조사를 하여야 하며 그 결과에 따라 사업계획이 변동될 수 있다’는 조건이 붙은 건축허가를 한 후 발굴조사 결과 유적이 발굴됨에 따라 건축허가를 취소하였고, 그 후에 해당 지역이 「문화재보호법」 제25조에 따라 사적으로 지정되면서 같은 법 제83조에 따라 해당 지정문화재나 그 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 수용한 경우, 위 토지 소유자에 대해 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제57조에 따른 공익사업 시행으로 인한 사업폐지 등에 대한 보상 규정이 적용될 수 있는지?
  
  

• 회답

  
  매장문화재 유존지역(매장문화재가 존재하는 것으로 인정되는 지역)에 있는 개인 소유 토지에 대해 ‘사전에 발굴조사를 하여야 하며 그 결과에 따라 사업계획이 변동될 수 있다’는 조건이 붙은 건축허가를 한 후 발굴조사 결과 유적이 발굴됨에 따라 건축허가를 취소하였고, 그 후에 해당 지역이 「문화재보호법」 제25조에 따라 사적으로 지정되면서 같은 법 제83조에 따라 해당 지정문화재나 그 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 수용한 경우, 위 토지 소유자에 대해 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제57조에 따른 공익사업 시행으로 인한 사업폐지 등에 대한 보상 규정이 적용될 수 없다고 할 것입니다.
  
  

• 이유

  
  「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」(이하 “매장문화재보호법”이라 함) 제2조에 따르면 “매장문화재”란 토지 또는 수중에 매장되거나 분포되어 있는 유형의 문화재(제1호) 등을 말하고, 같은 법 제11조제1항제3호에 따르면 매장문화재 유존지역(매장문화재가 존재하는 것으로 인정되는 지역을 말함. 이하 같음)은 발굴할 수 없되, 토목공사, 토지의 형질변경 또는 그 밖에 건설공사를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 부득이 발굴할 필요가 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화재청장의 허가를 받은 때에는 발굴할 수 있으며, 같은 법 제14조에 따르면 문화재청장은 같은 법 제12조에 따른 발굴이 완료되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 발굴된 문화재의 보존과 관리에 필요한 사항을 지시할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  또한, 「문화재보호법」 제2조제2항제1호에서 “국가지정문화재”란 문화재청장이 같은 법 제23조부터 제26조까지의 규정에 따라 지정한 문화재를 말하고, 같은 법 제25조제1항에서 문화재청장은 문화재위원회의 심의를 거쳐 기념물 중 중요한 것을 사적, 명승 또는 천연기념물로 지정할 수 있으며, 같은 법 제2조제4항에서 “보호구역”이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의
  점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말하고, 같은 법 제83조제1항에서 문화재청장이나 지방자치단체의 장은 문화재의 보존ㆍ관리를 위하여 필요하면 지정문화재나 그 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함)에 따라 수용(收用)하거나 사용할 수 있으며, 「문화재보호법」 제83조제2항에서 같은 법 제25조에 따른 지정이 있는 때에는 공익사업법 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보고, 이 경우 공익사업법 제23조에 따른 사업인정 효력기간은 적용하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 공익사업법 제2조제2호에서 “공익사업”이란 같은 법 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말하고, 같은 법 제4조에서 같은 법에 따라 토지등(토지ㆍ물건 및 권리를 말함. 이하 같음)을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 하는데, 그 중 하나가 그 밖에 다른 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제8호)에 해당하는 사업이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제57조에서는 공익사업의 시행으로 인하여 건축물
  의 건축을 위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행중이던 사업 등이 폐지ㆍ변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안에서는 매장문화재 유존지역에 있는 개인 소유 토지에 대해 ‘사전에 발굴조사를 하여야 하며 그 결과에 따라 사업계획이 변동될 수 있다’는 조건이 붙은 건축허가를 한 후 발굴조사 결과 유적이 발굴됨에 따라 건축허가를 취소하였고, 그 후에 해당 지역이 「문화재보호법」 제25조에 따라 사적으로 지정되면서 같은 법 제83조에 따라 해당 지정문화재나 그 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 공익사업법에 따라 수용한 경우, 위 토지 소유자에 대해 공익사업법 시행규칙 제57조에 따른 공익사업 시행으로 인한 사업폐지 등에 대한 보상 규정이 적용될 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
  
  살피건대, 공익사업법 시행규칙 제57조는 수용의 대상이 된 토지등을 이용하여 그 지상에 건축물을 건축하기 위하여 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 공익사업의 시행으로 인하여 폐지ㆍ변경 또는 중지됨으로써 발생한 손실에 대한 보상책임을 규정한 것이라 할 것이므로 문언상 해당 건축사업이 공익사업의
  시행으로 인하여 폐지 등이 되어야 할 것입니다.
  
  먼저, 공익사업법 제4조에서는 공익사업법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업 중 하나로 다른 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제8호)을 규정하고 있고, 「문화재보호법」 제83조에서는 문화재의 보존ㆍ관리를 위하여 토지등을 공익사업법에 따라 수용하거나 사용할 수 있도록 하고 있는바, 이에 대한 토지등의 취득 및 보상도 특별한 사정이 없는 한 공익사업법이 적용되므로 해당 토지등을 「문화재보호법」 제83조에 따라 수용하는 경우라면 원칙적으로 공익사업법 시행규칙 제57조가 적용된다고 할 것입니다.
  
  그런데, 매장문화재 유존지역 내에 있는 이 사안의 토지는 원칙적으로 토목공사 등을 할 수 없으나 예외적으로 허가를 받아 할 수 있고, 이에 따라 행정청은 해당 토지에서의 건축을 허가하면서 발굴조사 결과에 따라 사업계획이 변동될 수 있다는 조건을 붙였으며, 발굴조사 결과 조건이 성취됨에 따라 건축허가를 취소한 것이어서, 이 사안의 건축사업이 폐지된 것은 조건이 성취되어 건축허가가 취소된 결과라 할 것이고, 건축허가 취소 후 해당 토지가 사적으로 지정되면서 「문화재보호법」 제83조에 따른 토지등의 수용이 이루어진 이상 그 사적 지정에 따라 비로소 건축사업이 폐지된
  것이 아니므로, 이 사안에 대해서는 공익사업 시행으로 인하여 사업이 폐지된 경우에 대한 손실을 보상한다는 공익사업법 시행규칙 제57조가 적용될 수는 없다고 할 것입니다.
  
  따라서, 매장문화재 유존지역에 있는 개인 소유 토지에 대해 ‘사전에 발굴조사를 하여야 하며 그 결과에 따라 사업계획이 변동될 수 있다’는 허가조건이 부여된 건축허가를 한 후 발굴조사 결과 유적이 발굴됨에 따라 건축허가를 취소하였고, 그 후에 해당 지역이 「문화재보호법」 제25조에 따라 사적으로 지정되면서 같은 법 제83조에 따라 해당 지정문화재나 그 보호구역에 있는 토지, 건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 공작물을 공익사업법에 따라 수용한 경우, 위 토지 소유자에 대해 공익사업법 시행규칙 제57조에 따른 공익사업 시행으로 인한 사업폐지 등에 대한 보상 규정이 적용될 수 없다고 할 것입니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.