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• 질의요지

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제15호 및 별표 16에서는 생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물에 대하여 규정하고, 「농지법」 제32조제1항에서는 농업진흥구역에서의 행위제한을 규정하고 있는바,
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 생산녹지지역 및 「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 지정된 농지에 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축이 허용되는지?
  
  

• 회답

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 생산녹지지역이자 「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 지정된 농지에 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
  
  

• 이유

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제2항 및 같은 법 시행령 제30조제4호나목에서 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군관리계획결정으로 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역을 생산녹지지역(이하 “생산녹지지역”이라 함)으로 지정할 수 있다고 규정하고, 「농지법」 제28조제1항에서 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하며, 같은 조 제2항제1호에서 농업진흥지역 중 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역을 농업진흥구역(이하 “농업진흥구역”이라 함)으로 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데, 국토계획법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제15호 및 별표 16 제2호자목에서 생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물로서 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)를 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있음에 반하여, 「농지법」 제32조제1항에서는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적
  으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없도록 하고, 다만 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 열거하여 규정하고 있는데, 예외적으로 허용되는 토지이용행위에는 “「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축”은 포함되어 있지 않은바,
  
  이 사안에서는 생산녹지지역이자 농업진흥구역으로 지정된 농지에 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축이 허용되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
  
  먼저, 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이고, 같은 법 제2조제15호에 따르면 “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역으로서, 토지를 그 적성에 따라 구분하여 적절한 용도를 부여한 후 이 용도와 부합하지 아니하는 토지의 이용을 규제함으로써, 무질서한 토지 이용으로 인한 혼란을 방지하고 합리적이고 능률적인 토지 이용을 유도하여 쾌적
  한 생활환경을 유지하려는 것인 반면,
  
  「농지법」은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제28조제1항 및 제2항에서는 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하되 그 용도에 따라 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분하여 지정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 입법 목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정이 모두 적용된다고 할 것(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결)인바, 국토계획법 제36조제1항제1호라목 및 같은 법 시행령 제30조제4호다목에 따르면 생산녹지지역은 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역인 도시지역 중 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이
  필요한 지역인 녹지지역에 포함되는 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역인 반면, 「농지법」 제28조 및 제29조에 따르면 농업진흥구역은 농업의 진흥을 도모하여야 하는 지역으로서 일정 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역으로서 국토계획법에 따른 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 한다고 할 것이어서, 생산녹지지역의 지정에 관한 국토계획법의 규정과 농업진흥구역의 지정에 관한 「농지법」의 규정은 그 취지 및 요건을 달리한다고 할 것이므로, 원칙적으로 각 법률의 규정이 모두 적용될 수 있다고 할 것입니다.
  
  또한, 국토계획법 제76조제5항제3호에서 농림지역 중 농업진흥지역의 경우에는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여 「농지법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서 보전관리지역이나 생산관리지역에 대하여 농림축산식품부장관이 농지 보전에 필요하다고 인정하는 경우에는 「농지법」에 따라 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 제한할 수 있되, 국토계획법에 따른 제한의 취지와 형평을 이루도록 하여야 한다고 규정하고 있는 반면, 생산녹지지역이자 농업진흥구역으로 지정된 이 사안 농지에 대해서는 건축물이나 그 밖의 시설의
  용도·종류 및 규모 등 제한과 관련하여 「농지법」의 적용 여부에 대해서 별도의 규정을 두고 있지 아니한바, 이 경우에는 국토계획법 및 「농지법」의 규정이 모두 적용될 수 있다고 보는 것이 국토계획법 제76조에서 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등을 별도로 규정하도록 한 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
  
  아울러, 국토계획법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제15호 및 별표 16에서는 생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물, 즉 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등 제한을 규정하고 있는 반면, 「농지법」 제32조제1항에서는 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없되, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 규정하면서, 그 행위 중 하나로서 “지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위”(제8호)를 규정하고 있는 점 등을 살펴볼 때, 각 규정은 각각 건축물과 토지에 대한 것으로 그 적용 대상 및 범위 등을 달리 하는 것으로서 농업진흥구역에서의 토지이용행위의 제한 규정이 생산녹지지역에서의 건축 제한 규정에 대한 특별규정이라거나 그 반대로 생산녹지지역에서의 건축 제한
  규정이 농업진흥구역에서의 토지이용행위의 제한 규정에 대한 특별규정이라고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
  
  따라서, 국토계획법에 따른 생산녹지지역이자 「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 지정된 농지에 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
  
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.