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• 질의요지

  
  주택재개발예정구역내의 토지 위에 위치한 무허가건축물의 소유자 및 지상권자가 당해 토지소유자와의 사전 협의 또는 승낙 없이 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제4항의 규정에 따라 동의서를 제출한 경우 당해 동의서가 효력이 있는지 여부
  

• 회답

  
  주택재개발예정구역내의 토지 위에 위치한 무허가건축물의 소유자중 법령이나 조례 등에 의하여 토지등소유자와 동일하게 취급받고 있는 경우에 한하여 그 무허가건축물의 소유자가 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제4항의 규정에 따라 제출한 동의서는 적법한 동의서로서 효력이 있다고 할 것이며, 주택재개발예정구역내의 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 그 지상권자가 당해 토지소유자와의 사전 협의 또는 승낙 없이 제출한 동의서는 토지등소유자의 동의자수로 산정될 수 없습니다.
  

• 이유

  
  ○ 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호가목에 의하면, 주택재개발사업의 경우에는 동호나목에 규정된 주택재건축사업과는 달리 토지만의 소유자, 건축물만의 소유자도 각각 토지등소유자가 되도록 규정하고 있어 건축물 소유자는 독립된 토지등소유자로서 토지소유자와는 상관없이 동의서를 제출할 수 있다고 할 것인바, 무허가건축물이란 「도시 및 주거환경정비법」이 아니라 「건축법」에 의한 허가를 받지 아니한 건축물로서 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호가목에 규정된 “건축물”의 범위에서 무허가건축물을 배제하지 않고 있는 점, 동법에서의 분양은 적법여부에 앞서 토지등소유자의 기존 물권 및 거주장소를 대체하는 것에 주된 목적이 있는 점, 동법 제19조에서 조합원은 토지등소유자로 하도록 규정하고 동법 제20조에서는 정관으로 조합원의 자격을 정하되, 이러한 정관은 동법 제16조·제20조제1항제17호 및 동법 시행령 제31조제17호의 규정에 의하여 조례의 범위안에서 정해지는 점, 동법 제46조 및 동법 제50조의 규정에서 분양 및 주택공급대상을 토지등소유자로 하고 있는 점, 조례(서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 제2조제1호 및 제24조제1항제1호 등)에서 일정한 범위의 무허가건축물의 소유자도 토지등소유자로서 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자로 인정하고 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 무허가건축물의 소유자중 법령이나 조례 등에 의하여 토지등소유자와 동일하게 취급되고 있는 경우에는 「도시 및 주거환경정비법」상의 토지등소유자 범위에 포함된다고 할 것이어서 이러한 무허가건축물의 소유자가 제출한 동의서에 한하여 토지
  등소유자의 동의자수에 포함할 수 있을 것입니다.
  
  ○ 다음으로 주택재개발예정구역내의 토지에 지상권이 설정되는 경우에 대하여 살펴보면, 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호나목에는 토지등소유자의 동의자수를 산정함에 있어서 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우에는 토지소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하도록 하고 있으므로, 주택재개발예정구역내의 토지 위에 지상권이 설정되어 있는 경우 추진위원회설립동의서 등을 제출하기 위해서는 당해 토지의 소유자 및 지상권자가 사전 협의 등을 통하여 대표자를 선출하여야 할 것입니다.
  
  ○ 특히, 「도시 및 주거환경정비법」 제13조제2항의 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)는 조합을 설립하고자 일부 토지등소유자가 결성하는 집합체로 주택재개발사업에 있어서 조합이 설립될 경우 동법 제19조에 의하여 토지등소유자는 동의 여부와 관계없이 조합원이 되므로 주택재개발과 직접 이해관계가 있는 토지등소유자의 의견이 제대로 반영되어야 하며, 동법 시행령 제28조제1항 각호는 동법 제17조의 위임을 받아 동법 제13조 내지 제16조에 규정된 추진위원회의 구성, 추진위원회의 업무 및 비용부담, 조합의 설립인가 등에 대한 토지소유자 등의 동의자수를 산정하는 방법을 규정한 것으로서 이에 따라 토지등소유자에게 재개발과 관련된 권리·의무 및 비용이 귀속되도록 하고 있으므로, 당해 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우에는 조합설립추진위원회 또는 조합 설립 등에 대한 토지소유자와 지상권자의 의견이 모두 반영되어야 할 것이어서 지상권자가 당해 토
  지소유자와 사전 협의 또는 승낙을 받지 않아 대표자가 아님에도 동의서를 제출한 경우 당해 동의서는 토지등소유자의 동의자수로 산정될 수 없습니다.
  
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.