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• 질의요지

  
  사회적협동조합이 「중소기업기본법」 제2조제1항제3호에서 규정하고 있는 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합에 포함되는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 사회적협동조합이 「중소기업기본법」에 따른 중소기업의 범위에 포함될 수 있는지 여부에 대하여 「중소기업기본법」 소관 중앙행정기관인 중소기업청과 「협동조합 기본법」 소관 중앙행정기관인 기획재정부 사이에 이견이 있어 중소기업청에서 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  사회적협동조합은 「중소기업기본법」 제2조제1항제3호에서 규정하고 있는 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합에 포함되지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  「중소기업기본법」 제2조제1항제3호에서는 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합 중 대통령령으로 정하는 협동조합을 중소기업으로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제3조제3항에서는 중소기업의 요건으로 매출액 기준, 자산총액 기준, 소유와 경영의 독립성 기준을 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「협동조합 기본법」 제2조제1호에서는 “협동조합”을 재화 또는 용역의 구매ㆍ생산ㆍ판매ㆍ제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직으로 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “사회적협동조합”을 제1호의 협동조합 중 지역주민들의 권익ㆍ복리 증진과 관련된 사업을 수행하거나 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하는 등 영리를 목적으로 하지 아니하는 협동조합으로 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 “사회적협동조합”이 「중소기업기본법」 제2조제1항제3호에서 규정하고 있는 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 “협동조합”에 포함되어 중소기업시책의 대상이 될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 「중소기업기본법」은 중소기업의 구조와 경제적ㆍ사회적 존립조건을 개선하여 중소기업의 생산성을 향상시키고, 고용을 증대시키기 위해 중소기업이 나아갈 방향과 중소기업을 육성하기 위한 시책의 기본적인 사항을 규정하기 위한 법률로서(제1조), 같은 법 제2조에서는 중소기업을 육성하기 위한 시책(이하 “중소기업시책”이라 함)의 대상이 되는 중소기업자의 범위를 같은 조 제1항 각 호에 나열된 기업을 영위하는 자로 규정하고 있는데, 종전에는 원칙적으로 영리를 목적으로 사업을 하는 「상법」상의 법인으로서 일정규모 이하인 경우에만 중소기업시책의 대상으로 규정하고 있었습니다.
  
  그런데, 2007년 「사회적기업 육성법」이 제정된 이후 사회적기업의 육성 및 활성화의 필요성에 따라 2011년 7월 25일 법률 제10952호로 「중소기업기본법」을 개정하여 「상법」상의 중소기업과는 별도의 기준에 따라 사회적기업을 중소기업의 범위에 포함시켰고, 2012년에는 「협동조합 기본법」이 제정됨에 따라 중소기업과의 공정한 경쟁을 통한 협동조합의 활성화를 도모하기 위하여 2014년 1월 14일 법률 제12240호로 「중소기업기본법」을 개정하여 「협동조합 기본법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 “협동조합”과 “협동조합연합회”를 중소기업의 범위에 포함시켰는바, 사회적기업과 협동조합 등은 종전 「중소기업기본법」의 규율대상이었던 중소기업의 원래 의미와는 상이하지만 중소기업시책의 일환으로 중소기업의 범위에 특별히 포함되어 있는 것이라는 점에서, 그 구체적 범위는 이와 같은 입법취지를 고려하여 해석하여야 할 것입니다.
  
  그리고, 「협동조합 기본법」은 다양한 협동조합 중 그 영위사업의 성격에 따라 차등적인 재정·세제지원을 하기 위하여 같은 법 제2조 각 호에 협동조합의 종류를 구체적으로 세분하여 규정하고 있는데(2012. 1. 26. 법률 제11211호로 제정되어 같은 해 12. 1. 시행된 「협동조합 기본법」 국회 심사보고서 참조), 이는 “협동조합”은 단순히 구성원의 권익향상을 위해 재화를 공동으로 구매·판매하는 것을 목적으로 하는 법인이나(제2조제1호, 제4조제1항), “사회적협동조합”은 취약계층에 대한 사회서비스 또는 일자리 제공, 지역사회의 공헌활동을 수행함으로써 정부의 복지기능을 보완하는 비영리법인이고(제2조제3호, 제4조제2항), 나아가 “협동조합”은 사업범위에 제한이 없으나(제45조), “사회적협동조합”은 지역사회의 재생, 취약계층에 대한 사회서비스 제공 등 법령에서 규정하는 사업을 주 사업으로 하여야 하며(제93조), “협동조합”은 이윤이 발생한 경우 일정 범위에서 잉여금을 배당 할 수 있으나(제51조제2항 및 제3항), “사회적협동조합”은 잉여금이 발생하더라도 조합원에게 배당할 수 없는 점(제98조제2항) 등에서 서로 구분되는 본질적 차이기 있기 때문입니다.
  
  또한, 「협동조합 기본법」에서는 협동조합연합회(제2조제2호)와 사회적협동조합연합회(제2조제4호)를 별도의 조직으로 규정하고 있고, 협동조합(제2장)에 관한 사항과 사회적협동조합(제4장)에 관한 사항을 별개의 장(章)으로 구분하여 규정하고 있으며, 「협동조합 기본법」 제105조의2제1항에서는 이 법에 따라 설립된 “협동조합”이 소속 구성원 전원의 동의에 따른 총회의 결의로 이 법에 따른 “사회적협동조합”으로 그 조직을 변경할 수 있다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 「협동조합 기본법」의 체계상으로도 “협동조합”과 “사회적협동조합”은 명확하게 구별되는 개념이라고 할 것입니다.
  
  아울러, 2014년 1월 14일 법률 제12240호로 개정된 「중소기업기본법」에서는 제2조제1항제3호를 신설하여 중소기업자의 범위에 협동조합을 포함하였는데, 그 입법과정을 살펴보면, 「협동조합 기본법」상 “협동조합”과 “사회적협동조합”이 별도의 개념으로 구분되어 있는 점을 고려하여, 중소기업의 범위에 포함되는 협동조합을 영리목적의 일반 “협동조합”으로 제한한 것임을 알 수 있습니다(2014. 1. 14. 법률 제12240호로 일부개정되어 같은 해 4. 15. 시행된 「중소기업기본법」 국회 심사보고서 참조).
  
  한편, 「협동조합 기본법」 제2조제3호에서 “사회적협동조합”을 “제1호의 협동조합 중”이라고 표현하고 있으므로, “사회적협동조합”이 같은 법 제2조제1호의 “협동조합”에 포함된다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 법령을 해석할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 할 것인바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 앞서 살펴본 바와 같이 「협동조합 기본법」상 “협동조합”과 “사회적협동조합”은 별도의 개념으로 구분되어 있고, 영리목적의 일반적 협동조합만을 중소기업의 범위에 포함시키려는 「중소기업기본법」의 입법취지와 「중소기업기본법」제2조제1항제3호에서 중소기업에 포함되는 협동조합을 “「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합”으로 한정하여 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 「중소기업기본법」에 따른 중소기업의 범위에는 “사회적협동조합”은 포함되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사회적협동조합은 「중소기업기본법」 제2조제1항제3호에서 규정하고 있는 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
  
  ※ 법령정비 권고의견
  
  ○ 「협동조합 기본법」 제2조제3호에서는 사회적협동조합을 정의하면서 “제1호의 협동조합 중”이라는 표현을 쓰고 있어, 「중소기업기본법」 제2조제1항제3호에서 규정하고 있는 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합에 포함되는지에 대하여 해석상 논란이 있을 수 있습니다. 「중소기업기본법」에 따른 중소기업시책의 대상에 사회적협동조합을 법률 개정 없이 포함시키는 것은 그 간 입법연혁에 비추어 어려움이 있으므로, 입법 정책적으로 사회적협동조합을 중소기업시책의 대상에 포함시키기 위해서는 「중소기업기본법」 제2조제1항을 명확하게 개정할 필요가 있습니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.