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• 질의요지

  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제298조제1항에서는 「환경영향평가법」 제16조 또는 제44조에도 불구하고 같은 법 제9조에 따른 전략환경영향평가 또는 제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상이 되는 개발사업 중 중앙행정기관의 장, 제주특별자치도지사 또는 제주특별자치도에 설치된 「지방공기업법」에 의한 지방공기업 외의 자가 시행하는 개발사업에 대하여는 도지사에게 전략환경영향평가 또는 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제216조제2항에 따라 제주국제자유도시개발센터를 사업시행자로 지정하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조에 따른 국가산업단지인 제주첨단과학기술단지를 조성하려는 경우에, 제주첨단과학기술단지 조성을 위한 산업단지개발계획의 수립 시 「환경영향평가법」 제16조에 따른 전략환경영향평가서에 대한 협의권자가 환경부장관인지, 아니면 제주특별자치도지사인지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 전략환경영향평가서에 대한 협의권자가 누구인지에 대하여, 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부에서 제주특별자치도지사가 협의권자라고 답변하자, 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제216조제2항에 따라 제주국제자유도시개발센터를 사업시행자로 지정하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조에 따른 국가산업단지인 제주첨단과학기술단지를 조성하려는 경우에, 제주첨단과학기술단지 조성을 위한 산업단지개발계획의 수립 시 「환경영향평가법」 제16조에 따른 전략환경영향평가서에 대한 협의권자는 제주특별자치도지사입니다.
  
  

• 이유

  
  「환경영향평가법」 제9조제1항제2호에서는 산업입지 및 산업단지의 조성에 관한 계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 전략환경영향평가 대상계획 및 제2항에 따른 개발기본계획의 구체적인 종류는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제2항 및 별표 2 제2호나목3)에서는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제6조에 따른 국가산업단지의 지정을 위한 개발기본계획을 전략환경영향평가 대상 계획으로 규정하고 있고, 「환경영향평가법」 제16조제1항 및 제2항에서는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하는 행정기관의 장 등은 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제216조제1항에서는 국토교통부장관은 제주특별자치도(이하 “제주자치도”라 함)에 산업입지법 제6조의 규정에 의한 국가산업단지인 제주첨단과학기술단지(이하 “과학기술단지”라 함)를 조성할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 과학기술단지의 조성은 산업입지법에 의한 국가산업단지의 지정 및 개발에 의한 절차에 의한다고 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 제주국제자유도시개발센터(이하 “개발센터”라 함)는 산업입지법 제11조제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관에게 과학기술단지의 지정을 요청할 수 있고, 국토교통부장관은 산업입지법 제16조제1항의 규정에 불구하고 개발센터를 사업시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 제주특별법 제298조제1항에서는 「환경영향평가법」 제16조 또는 제44조에도 불구하고 같은 법 제9조에 따른 전략환경영향평가 또는 제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상이 되는 개발사업 중 중앙행정기관의 장, 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 함) 또는 제주자치도에 설치된 「지방공기업법」에 의한 지방공기업 외의 자(이하 “민간사업자”라 함)가 시행하는 개발사업에 대하여는 도지사에게 전략환경영향평가 또는 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 제주특별법 제216조제2항에 따라 개발센터를 사업시행자로 지정하여 산업입지법 제6조에 따른 국가산업단지인 과학기술단지를 조성하려는 경우에, 과학기술단지 조성을 위한 산업단지개발계획의 수립 시 「환경영향평가법」 제16조에 따른 전략환경영향평가서에 대한 협의권자가 환경부장관인지, 아니면 도지사인지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 구 「환경정책기본법」(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되어 2012. 7. 22. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제25조의2제1항에서는 “사전환경성검토”는 「환경영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 “행정계획”과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 “개발사업”을 대상으로 실시하여야 한다고 규정하였고, 같은 법 제25조의3제1항에서는 관계 행정기관의 장은 환경부장관 또는 지방환경관서의 장에게 사전환경성검토에 대한 협의를 요청하여야 한다고 규정하였는데, 구 제주특별법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되어 2012. 7. 22. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제298조제1항에서는 「환경정책기본법」 제25조의3의 규정에도 불구하고 사전환경성검토대상이 되는 개발사업 중 민간사업자가 시행하는 개발사업에 대해서는 도지사에게 사전환경성검토에 대한 협의를 요청하도록 하는 특례를 규정하였는바, 이는 사전환경성검토 대상 중 행정계획의 경우에는 환경부장관이나 지방환경관서의 장이 협의권자이나, 제주자치도에서 민간사업자가 시행하는 개발사업의 경우에는 환경부장관의 협의권한을 도지사에게 이양하여 사전환경성검토 협의권자를 도지사로 하려는 취지라고 할 것입니다.
  
  그런데, 2011년 7월 21일 「환경영향평가법」이 전부개정되면서, 종래 「환경정책기본법」에 따라 환경에 영향을 미치는 “행정계획”과 “소규모 개발사업”에 대하여 실시하던 “사전환경성검토”가 행정계획에 대해서는 “전략환경영향평가”로, 소규모 개발사업에 대해서는 “소규모 환경영향평가”로 구분되어 「환경영향평가법」에서 규정하게 되었고, 이러한 변경 내용을 반영하기 위하여 구 「환경영향평가법」(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되어 2012. 7. 22. 시행된 것. 이하 “구 환경영향평가법”이라 함) 부칙 제9조제22항에서 제주특별법 제298조제1항의 “사전환경성검토”를 “전략환경영향평가 또는 소규모 환경영향평가”로 개정하게 되었습니다. 이와 같은 입법연혁을 고려할 때, 제주특별법 제298조제1항은 사전환경성검토가 전략환경영향평가와 소규모 환경영향평가로 제도가 분리된 점을 고려하여, 종전의 개발사업에 대한 사전환경성검토에 해당하는 소규모 환경영향평가뿐만 아니라, 종전의 행정계획에 대한 사전환경성검토에 해당하는 전략환경영향평가에 대한 환경부장관의 협의권한도 도지사에게 이관하려는 취지라고 할 것입니다.
  
  그리고, 비록 제주특별법 제298조제1항에서는 협의의 특례 대상으로서 “개발사업”만을 규정하고 있고, “행정계획”은 명시적으로 규정되어 있지는 않으나, 구 「환경정책기본법」 제3조제7호에서는 “행정계획의 수립”과 “행정계획의 수립이 요구되지 아니하는 개발사업”으로 사전환경성검토 대상을 구분하고 있었던 것과 달리, 현행 「환경영향평가법」에서는 행정계획의 수립이 요구되는 개발사업의 경우에도 소규모 환경영향평가를 배제하고 있지 않고(법제처 2015. 1. 13. 회신 14-0814 해석례 참조), “개발사업”이라고만 규정되어 있더라도 그 범위에는 “행정계획의 수립이 전제가 되는 개발사업”도 포함되어 있는 점을 고려할 때, 현행 제주특별법 제298조제1항에 “행정계획”이라는 표현이 없다는 점만으로는 해당 규정이 행정계획에 관한 전략환경영향평가에 대해서는 규정하고 있지 않다고 보기는 어렵습니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 제주특별법 제216조제2항에 따라 개발센터를 사업시행자로 지정하여 산업입지법 제6조에 따른 국가산업단지인 과학기술단지를 조성하려는 경우에, 과학기술단지 조성을 위한 산업단지개발계획의 수립 시 「환경영향평가법」 제16조에 따른 전략환경영향평가서에 대한 협의권자는 도지사라고 할 것입니다.
  
  ※ 법령정비의견
  
  ○ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제298조제1항에서는 전략환경영향평가 또는 소규모 환경영향평가 대상 중 중앙행정기관의 장, 도지사 또는 제주자치도에 설치된 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 외의 자가 시행하는 경우에는 도지사에게 전략환경영향평가 또는 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하도록 특례를 규정하고 있으나, 같은 규정의 문언에서 “개발사업”으로 표현하고 있어 행정계획을 대상으로 한 전략환경영향평가에 대한 환경부장관의 협의권한을 도지사에게 이양하였는지 다소 불명확한 측면이 있고, 「환경영향평가법」 제16조 외의 전략환경영향평가와 관련된 환경부장관의 권한을 제주도지사에게 이양하였는지에 대한 명시적인 규정이 없는바, 이를 명확히 할 필요가 있습니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.