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• 질의요지

  
  「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업은 소규모 환경영향평가 대상에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제2항제7호에서는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 산림문화ㆍ휴양기본계획의 수립ㆍ시행, 자연휴양림ㆍ산림욕장 및 치유의 숲의 조성, 숲길의 조성ㆍ관리 등을 위하여 시행하는 사업을 “산림사업”의 하나로 규정하고 있는바,
  
  자연휴양림 조성사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되어 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 「산지관리법」에 따른 산지에 7,500제곱미터 이상의 자연휴양림을 조성하려고 함.
  
  ○ 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림 조성사업은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 “산림사업”에 해당하는데, 민원인은 이 사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따라 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 사업인지에 대하여 환경부에 질의하였고, 환경부로부터 제외되지 않는다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  자연휴양림 조성사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되지 않으므로 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  「환경영향평가법」 제43조제1항에서는 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 시행되는 개발사업(제1호) 및 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업(제2호)에 모두 해당하는 개발사업을 시행하려는 자는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제59조에서는 같은 법 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 4 비고 제4호가목에서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업은 소규모 환경영향평가 대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 같은 비고 제10호에서는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」(이하 “산림휴양법”이라 함) 제2조에 따른 자연휴양림, 삼림욕장 또는 치유의 숲 조성 사업의 경우 소규모 환경영향평가 대상면적은 토지의 형질변경, 흙·돌 등의 채취, 건축물의 설치 등 실질적으로 개발이 되는 면적을 기준으로 한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 산림자원법 제2조제3호에서는 “산림사업”이란 산림의 조성·육성·이용·재해·예방·복구 등 산림의 기능을 유지·발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림·생활림·가로수·수목원의 조성·관리 등 산림의 조성·육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조제2항에서는 산림관리기반시설의 설치 등을 위한 사업(제1호), 자연휴양림ㆍ산림욕장 및 치유의 숲의 조성·관리 등을 위한 사업(제7호), 사방사업(제10호) 등을 산림사업으로 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 자연휴양림 조성사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되어 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에서는 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 개발사업을 “산림자원법 제2조제3호에 따른 산림사업”이 아니라 “산림자원법 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”으로 규정하고 있는바, 해당 규정은 그 문언상 산림자원법에 따른 산림사업 전체를 소규모 환경영향평가 대상에서 제외한다는 의미가 아니라 산림사업 중에서도 산림의 조성·육성·벌채, 병해충구제 및 이와 유사한 사업만을 소규모 환경영향평가의 대상에서 제외한다는 의미로 보아야 할 것입니다.
  
  또한, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호에서는 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 사업으로서 산림자원법 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성ㆍ육성ㆍ벌채 및 병해충구제 등 산림사업(가목) 외에 「사방사업법」 제2조제2호에 따른 사방사업(나목)을 별도로 규정하고 있는바, 만약 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목의 “산림자원법 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성ㆍ육성ㆍ벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이 산림사업 전체를 포함하는 것이라면 같은 호 나목에서 산림자원법 시행령 제2조제2항제10호에 따라 산림사업의 하나로 규정되어 있는 사방사업을 별도로 규정할 필요가 없었을 것이라는 점에 비추어 볼 때, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호에서 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 사업에 산림자원법 제2조제3호에 따른 산림사업 전체가 포함되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  다음으로, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제10호에서는 산림휴양법 제2조에 따른 자연휴양림의 경우 소규모 환경영향평가 대상면적은 토지의 형질변경, 흙ㆍ돌 등의 채취, 건축물 설치 등 실질적으로 개발이 되는 면적을 기준으로 한다고 규정하고 있는바, 이는 자연휴양림 조성사업이 소규모 환경영향평가 대상에 해당함을 전제로 하여 그 대상면적을 판단하는 구체적인 기준을 정한 것이라 할 것입니다.
  
  한편, 산림자원법 시행령 제2조제2항에 따른 산림사업 중 “산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이 정확히 어느 범위까지를 포함하는 것인지 명확한 기준이 없으므로, 결국 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 “산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이란 산림자원법 제2조제3호에 따른 “산림사업” 전체를 의미하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
  
  그러나, 소규모 환경영향평가 제도에 대한 입법연혁을 살펴보면, 최초에 구 환경정책기본법령에서 산림사업을 소규모 환경영향평가 대상에서 제외하는 규정을 둘 당시에는 산림 관계 법령에서 산림사업에 대한 정의규정을 두고 있지 아니하여 부득이 가장 관련성이 있는 구 「산림법」(2006. 8. 4. 법률 제7678호로 타법폐지되기 전의 것을 말함)의 규정을 인용하여 산림사업을 규정한 것인바[구 「환경정책기본법 시행령」(2003. 6. 30. 대통령령 제18041호로 일부개정되어 같은 해 7. 1. 시행된 것) 별표 2 비고 제2호, 구 「산림법」 제2조제1항 및 제5조 참조], 이와 같은 입법경위에 비추어 볼 때, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호 가목에서의 “산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업” 부분의 의미가 산림자원법 제2조제3호에 따른 “산림사업” 전체와 동일한 의미로 보기는 어렵다고 할 것이고, 오히려 산림자원법 제2조에서 “산림사업”으로 정의하고 있는 것 중에서 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 및 이와 유사한 사업에 한정하여 보는 것이 합리적 해석이라고 할 것입니다.
  
  따라서, 자연휴양림 조성사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되지 않으므로 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되지 않는다고 볼 것입니다.
  
  ※ 법령정비의견
  
  ○ 소규모 환경영향평가의 대상이 되는 사업의 범위에 관한 규정은 규제의 적용대상을 정하는 규정이라 할 것인데, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 “「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이 산림자원법 제2조제3호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제2조제2항에서 규정한 산림사업의 종류 중 어느 것을 포함하는 것인지 명확하지 않으므로, 산림자원법 시행령 제2조제2항 각 호에 규정한 산림사업 중 어느 것이 소규모 환경영향평가에서 제외되는지 명확히 규정할 필요가 있습니다. 환경부는 “「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성ㆍ육성ㆍ벌채 및 병해충구제 등 산림사업(산림보전을 목적으로 하는 사업으로 협의기관의 장이 인정하는 경우에 한한다)”으로 개정을 추진하고 있다는 입장이나, 위 문구만 보아서는 규제의 대상이 되는 범위(소규모 환경영향평가의 대상)를 국민들이 명확히 파악하기 어렵고, “산림보전을 목적으로 하는 사업”의 범위 역시 명확하지 않으므로, 산림자원법 시행령 제2조제2항에서 규정한 산림사업의 종류 중 어떤 사업이 어떤 조건 하에 소규모 환경영향평가에서 제외된다는 것인지 구체적이고 명확하게 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.